II SA/Gd 4419/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Diana W ojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K., A. M., B. G., E. S., J. W., M. S., W. S., H. M. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 września 2000 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych a na rzecz skarżącego A. M. kwotę 152 (sto pięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 września 2000r. Prezydent Miasta powołując się na art. 105 k.p.a. w związku z art. 142, art. 216 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. K. oraz A. M., H. M., B. G., E. S., J. W., M. S. i W.S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] [...], a także wniosku A. K. o odszkodowanie za tę nieruchomość orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] [...] oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło w drodze wywłaszczenia, w toku którego to postępowania decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1963r. ustalono także odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Jak ustalono w decyzji działki nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku podziału geodezyjnego wywłaszczonej działki nr [...], zwrotu których domagają się wnioskodawcy, stanowią obecnie własność Gminy Miasta i znajdują się w użytkowaniu wieczystym A w G. na podstawie umowy notarialnej, co ujawnione zostało w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. Obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wart. 229 stanowi, iż roszczenie określone jako możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeśli przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1998r. nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawa tej osoby zostały ujawnione w księdze wieczystej. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie nastąpiło wygaszenie użytkowania wieczystego, tym samym nie została usunięta przeszkoda prawna do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co zamyka drogę do zwrotu nieruchomości będącej przed dniem 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, niezależnie od tego, czy nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że wniosek A. K. o równowartość wywłaszczonej nieruchomości po rewaloryzacji pochodzi od osoby nieuprawnionej, ponieważ w razie wielości spadkobierców niezbędna jest zgoda wszystkich uprawnionych podmiotów. Organ orzekający stwierdził także, że postępowanie o wywłaszczenie działki nr [...] zakończone zostało ostateczną decyzją o przejęciu na rzecz Państwa tejże działki, a także decyzją o ustaleniu za nią odszkodowania, która to decyzja stała się również ostateczna. Zatem złożony przez A. K. wniosek o równowartość za wywłaszczoną nieruchomość po rewaloryzacji dotyczy odszkodowania już ustalonego oddzielną decyzją organu wywłaszczającego i z tego powodu nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt. Z tych powodów postępowanie w części dotyczącej odszkodowania za grunt wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o jego umorzeniu. Prezydent Miasta stwierdził ponadto, że A. K. jako poprzedniej współwłaścicielce wywłaszczonej nieruchomości, A. M. jako poprzedniemu współwłaścicielowi i spadkobiercy poprzedniej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości, a także B. G., H. M., W. S., M. S., J. W. i E. S., jako spadkobiercom poprzedniej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek, co przesądza, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu tych działek stało się bezprzedmiotowe. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. G., H. M., W. S., E. S., J. W., M. S., A. M. i A. K. domagając się wypłaty pełnego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2001r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Uzasadniając ją organ odwoławczy powołał się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalił, że w rozpatrywanej sprawie nieruchomość została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste A i zostało to ujawnione w księdze wieczystej, co stanowi przeszkodę zwrotu nieruchomości zgodnie z powołanym przepisem. W odniesieniu do wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ odwoławczy stwierdził, że sprawa ta została zakończona ostateczną decyzją z dnia 6 grudnia 1963r. i brak jest obecnie podstaw prawnych do naliczenia całkowitego odszkodowania lub jakiejkolwiek formy dopłaty. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. K., A. M., H. M., B. G., W. S., E. S., J. W. i M. S., domagając się zwrotu nieruchomości względnie wyższego, zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżący stwierdzili, że nigdy nie wyrazili zgody na propozycję dobrowolnego odstąpienia należącej do nich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a zaproponowane im przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w w piśmie z dnia 24 sierpnia 1963r. przydzielenie działki zamiennej pod warunkiem spełnienia określonych wymogów uznali za niemożliwe do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przytoczone powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późno zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomość będąca przedmiotem sprawy stanowią obecnie własność Gminy Miasta (vide: odpis z księgi wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy k. 49 akt administracyjnych) . Tymczasem jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta, sprawujący w tej konkretnej sytuacji funkcje starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późno zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 9 [1] lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Uprawnienie gminy, w szczególności zaś miasta na prawach powiatu do udziału w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której to miasto jest właścicielem, zostało potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którym przyjmuje się, że miasto na prawach powiatu jest uprawnione do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną w takiej sprawie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 200 lr., III RN 189/01, publ. OSNIAPiUS z 2002 Nr 8, poz. 177, oraz z dnia 13 czerwca 2002r. III RN 23/02 i z dnia 3 października 2002 III RN 172/01, nie publikowane). Jak wynika z części XI rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz.652) Gdynia jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że Prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, zgodnie z art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, z późno zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do sytuacji, w której organ miasta działający w ramach przyznanych mu kompetencji rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta"). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Mając na uwadze przytoczoną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia u poważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust.. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U . Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję, o ile nie wystąpią przesłanki negatywne określone wart. 146 Kpa (art. 145 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opisana sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaistniała przy wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanka wznowieni owa skutkuje na mocy powołanych wyżej przepisów koniecznością uchylenia decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien organ mieć na względzie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 229 tej ustawy, o ile w dacie rozstrzygnięcia ustalenia stanu faktycznego odpowiadać będą dyspozycji tego przepisu. Jednocześnie ponownie rozpatrując sprawę organ dokona prawidłowych ustaleń co do treści wniosków A. K., A. M. i spadkobierców M. K. co do tego, czy domagają się zwrotu nieruchomości, odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej. Ustalenia organu w tym zakresie opierają się na tylko na literalnym brzmieniu wniosków, tymczasem prawidłowo stosując art. 7 i art. 10 kpa przed podjęciem decyzji zwrócić się należało w szczególności do spadkobierców M. K. o zakres żądania, zważywszy na konieczne współuczestnictwo wszystkich wymienionych osób w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalając prawidłowo treść wniosków organ odniesie się do każdego z nich, mając również na względzie znajdującą się w aktach sprawy ostateczną decyzję z dnia 6 grudnia 1963r. (k. 2 akt administracyjnych). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na wniosek stron, na podstawie art. 200 i art. 202 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania zasądzone A. M. składają się koszty stawiennictwa na rozprawie w dniu 20 lipca 2005r. w wysokości 32,00 zł, wpisu sądowego w wysokości 30,00 zł i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 90,00 zł. Na koszty zasądzone A. K. składa się 30,00 zł uiszczonego wpisu sądowego.