II SA/Gd 4429/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 17 października 2001 r. [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Gd 4429/01 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. i Z. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 17 października 2001 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnika (stajni, budynku mieszkalnego oraz gospodarczego) na działce nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że zgodnie z regulacją art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Plan ten stanowi podstawę do orzekania w sprawie warunków rozbudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana hodowla koni może być utożsamiana z produkcją rolniczą, a zatem nie zmieni przeznaczenia terenu. Z materiału dowodowego wynika jednak, że inwestycja na przedmiotowej działce została częściowo zrealizowana. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia spraw związanych z istniejącym obiektem budowlanym właściwa jest ustawa Prawo budowlane. Powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym orzeczenie w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 628/06. W orzecznictwie położono nacisk na to, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sprawy związane z przyszłym zagospodarowaniem terenu. We wskazanym orzeczeniu podkreślono, że celem decyzji ustalającej warunki rozbudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to nie do zaakceptowania byłby pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji. B. i Z. B. złożyli skargę na powyższą decyzję. Wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących, toczące się postępowanie w sprawie istniejącej zabudowy, nie może mieć wpływu na postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu ponieważ stanowi odrębne postępowanie. Żaden przepis nie zawiera zakazu wydania decyzji o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu, jeśli w stosunku do istniejącej na wnioskowanym terenie rozbudowy rozpoczęto odrębne postępowanie administracyjne. Stosownie do art. 35 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 59, poz. 414 ze zm.) dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przedmiotem sprawy jest wydanie decyzji o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zamierzonej i przyszłej inwestycji objętej wnioskiem, a nie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm). Przepis ten wyczerpująco wymienia sytuacje, w których organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji odmownej. Odrzucenie jest dozwolone tylko w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania, przestrzennego wyraźnie zakazuje realizacji zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku. To z kolei oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji jest bezwzględnie związany wnioskiem. Zamierzenie budowy stajni i budynków towarzyszących hodowli koni nie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wykazał, aby planowana przez skarżących inwestycja naruszała obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie art. 43 cyt. ustawy polega również na tym, że przepis ten nie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zaciągnięcia opinii Zarządu Gminy. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach określonych w tym przepisie wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organami tam wymienionymi. Naruszono także zasady wskazane w przepisach art. 6, 7 i 8 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymano pogląd, że rozpoczęcie prac budowlanych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie pozwala właściwym organom na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W sprawie nie budzi wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Problem zatem sprowadza się do oceny, jaki wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma okoliczność, że na terenie na którym ma być zrealizowana inwestycja pobudowano już budynki i toczy się postępowanie o nakazanie ich rozbiórki. W tej sytuacji istotne jest przedstawienie istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ustawowych warunków ograniczającej jej wydanie. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wprowadzona do obrotu prawnego przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)- Zastąpiła ona wydaną na podstawie ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i wskazania lokalizacyjne oraz podejmowaną na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W świetle aktualnych uregulowań (ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powracając na grunt mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacje tej treści zamieszcza się w decyzji. Tego rodzaju sformułowanie ustawy wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest oderwana od stosunków własnościowych. Nie ma ona żadnego wpływu na prawo własności, a tym samym z punktu widzenia tej decyzji obojętne jest co znajduje się na gruncie i jaki to ma status prawny. Organ wydający tą decyzję nie bada uprawnień inwestora do terenu ant też decyzja ta nie rodzi praw do terenu. Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy, co oznacza, że ustawa nie ogranicza liczby podmiotów mogących wystąpić z takim wnioskiem Jednakże tylko jeden z podmiotów dysponujących ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzyska pozwolenie na budowę - ten który wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest informacja o potencjalnych możliwościach wykorzystania terenu na cele budownictwa, jak również konkretyzacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest źródłem wiedzy o możliwości realizacji planowanej inwestycji na danym terenie. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 28.12.2000 r. sygn. II SA/Gd 2286/98 (LEX nr 46458), że istnienie w miejscu planowanej inwestycji dotychczasowych obiektów, choćby podlegały one rozbiórce, nie pozbawia inwestora uzyskania w formie decyzji o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu informacji, czy w tym miejscu będzie mógł on realizować nową zamierzoną inwestycję. "Zasada mówiąca o niedopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu usytuowanego w miejscu, na którym znajduje się dotychczasowy obiekt, obowiązuje wyłącznie w Prawie budowlanym. Przeniesienie jej na etap ustalenia warunków jest błędne i niczym nie jest uzasadnione". Pogląd taki reprezentowany jest także w literaturze przedmiotu (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zacyt. systemu. Warszawa 2003 r. str. 132). Należy zatem podzielić pogląd skarżącego, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 43 cyt. ustawy. Przepis ten wyczerpująco wymienia sytuacje, w których organ administracji publicznej jest uprawniony do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do tego przepisu, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy nie powołały się na żaden przepis wskazujący, że wydanie żądanej decyzji jest sprzeczne z przepisami prawa. Skarżący zatem trafnie podnosi, że żaden przepis nie zawiera zakazu wydania decyzji o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu jeśli w stosunku do istniejącej na wnioskowanym terenie zabudowy wszczęto odrębne postępowanie administracyjne. Dopiero na etapie decyzji - pozwolenia na budowę, właściwy organ wydaje decyzję odmowną, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany. Organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bada wyłącznie to, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź przy braku planu, czy jest zgodna z przepisami szczególnymi. Uzasadnia to, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.