II SA/Gd 444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. F. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 lutego 2009 r. nakazał J. i Z. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] o długości 16,95 m i konstrukcji drewnianej z betonową podmurówką, zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w S. przy ul. K. S. [...]. Organ powołał się na art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu ogrodzenie wykonano w latach osiemdziesiątych bez wymaganego zezwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującym obecnie planem miejscowym, jaki i planem z 1990 r. działka nr [...] stanowi teren drogi gminnej, tym samym teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę. W odwołaniu J. i Z. H. wskazali, że ogrodzenie wraz z budynkiem dopuszczono do eksploatacji w 1985 r. Podali również, iż dzierżawią część działki nr [...] od gminy, na dowód czego przedstawili umowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 kwietnia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że sam fakt usytuowania przedmiotowego ogrodzenia na obszarze oznaczonym w planie jako pas drogowy nie oznacza, że jego budowa narusza ustalenia planu miejscowego. Powszechną praktyką jest sytuowanie urządzeń budowlanych na obszarze pasa drogowego. Ewentualna konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna wynikać z zapisów szczegółowego planu miejscowego, który w sposób jednoznaczny powinien wskazywać na zakaz sytuowania na tym obszarze dodatkowych (poza budynkami) urządzeń budowlanych, w tym ogrodzeń. Niezależnie od tego organ I instancji powinien przeanalizować sprawę w aspekcie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ wskazał też, iż istotne jest uzyskanie stanowiska zarządcy drogi w trybie art. 43 ustawy o drogach publicznych, co do możliwości pozostawienia ogrodzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył do Sądu D. F. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, § 19 ust. 1 pkt 3 a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 6 oraz 7 K.p.a. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest z jednej strony prawo obywatela do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, z drugiej natomiast strony obowiązek organów administracji obu instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Emanacją tej zasady jest norma prawna z art. 138 § 1 K.p.a. stanowiąca, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Jak wynika z powyższego organ odwoławczy zobligowany jest rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. W § 2 art. 138 K.p.a. ustawodawca przewidział wyjątek od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Możliwe jest to wyłącznie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji organ może decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazany wyjątek należy interpretować ściśle i jedynie w okolicznościach wskazanych w omawianym przepisie może znaleźć zastosowanie. Zauważyć przy tym należy, że postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. to postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności których ustalenie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania nie mieści się potrzeba ponownej wykładni obowiązujących przepisów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2010 r. w sprawie I SA/Wa 1074/10 opubl. w Wspólnota z 2010 r. nr 38, poz. 28). W świetle powyższych rozważań nie można przyjąć, aby wskazana przez organ II instancji konieczność przeanalizowania przepisów planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem możliwości zabudowy przedmiotowej działki mieściła się w ramach postępowania dowodowego, które należałoby powtórzyć. Konieczność przeanalizowania przepisów prawa nie jest podstawą do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. W sytuacji gdy organ II instancji widzi taką konieczność, to jest on zobligowany do przeprowadzenia takiej analizy. Jeżeli organ II instancji uznał, że opisana powyżej analiza przepisów planu miejscowego jest niezbędna do oceny zasadności zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), to winien takiej analizy dokonać oraz rozstrzygnąć o zasadności nakazu rozbiórki na podstawie wskazanego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, co trafnie podniósł skarżący, iż analiza stanu faktycznego sprawy w aspekcie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego możliwa jest dopiero po ustaleniu, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego zalecenia organu II instancji w tej mierze uznać należy za przedwczesne, gdyż nie dokonał on analizy zasadności zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto wadliwie organ odwoławczy ustalił, że inwestorzy mają prawo do korzystania z części działki nr [...], na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą S. dnia 25 lutego 2009r. W dacie orzekania organu odwoławczego umowa ta już nie obowiązywała, jako że była ona zawarta na czas oznaczony od 1 marca 2009r. do 28 lutego 2010r. Przedwczesne było także stwierdzenie dotyczące stanowiska zarządcy drogi w trybie art. 43 ustawy 21 z marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). O możliwości odstępstwa od przepisów regulujących odległość obiektu budowlanego od krawędzi drogi można by mówić dopiero po ustaleniu, że przedmiotowe ogrodzenie może się na spornym terenie znajdować w świetle postanowień planu miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę podzielić należało stanowisko skarżącego, iż organ nie dokonując opisanej powyżej analizy stanu prawnego naruszył swoim postępowaniem art. 7 K.p.a. nakazujący podejmować organowi wszelkie kroki do załatwienia sprawy. Wobec naruszenia przez organ II instancji wskazanych powyżej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 19 ust. 1 pkt ppkt 3a wydanego na jego podstawie rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. Są to zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego, które mogą być rozpoznane dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę powinien wziąć pod uwagę wskazania sądu wprost wynikające z powyższych rozważań. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.