II SA/Gd 445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2016 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 10 listopada 2015 r. A. złożyła w Urzędzie Miejskim wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN na działce nr [...] położonej przy ul. A. w L. i stanowiącej własność Z. C. i H. C. We wniosku tym wyjaśniono jednocześnie, że zakres planowanych prac obejmuje budowę nowej kontenerowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV typu KS25-36W na działce nr [...] w miejsce istniejącej słupowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV (na działce nr [...]) i inwestycja ta ma na celu poprawę warunków zasilania odbiorców w energię elektryczną oraz zapewnienie bezpieczeństwa pracy dla jej obsługi. Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN na działce nr [...] położonej przy ul. A. w L. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków i uwag dotyczących planowanej inwestycji. Jednocześnie, obwieszczenie Burmistrza o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie umieszczone zostało: na stronie internetowej Urzędu Miejskiego i na tablicy ogłoszeń tego Urzędu a ponadto przekazane zostało do umieszczenia go na słupach i tablicach ogłoszeń znajdujących się na terenie miasta L. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN na działce nr [...] położonej przy ul. A. w L., wskazując w jej uzasadnieniu, że jest ona zgodna z przepisami odrębnymi a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad –uzgodniła pozytywnie projekt tej decyzji w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2016 r. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta wniósł Z. C., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem: art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 4 lit a i 3 pkt 11a ustawy prawo energetyczne – poprzez błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, gdy w rzeczywistości polega na budowie urządzenia służącego do przesyłania średniego napięcia; art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez brak poinformowania stron na piśmie o wszczęciu postępowania; art. 10 § 1 kpa – poprzez brak poinformowania odwołującego się o zakończeniu postępowania dowodowego w celu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; art. 107 § 1 kpa – poprzez brak oznaczenia w decyzji wszystkich stron postępowania oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji; art. 8 kpa – poprzez niezbadanie innych alternatywnych miejsc umieszczenia inwestycji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. stwierdzając, że wydana została ona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa a zarzuty odwołania są niezasadne. Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Budowa sieci elektroenergetycznej kablowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w tym przepisie, gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, które mają służyć urządzenia w tym przepisie. Podstawową zaś funkcją planowanej inwestycji jest zapewnienie zaopatrzenia społeczeństwa lokalnego w energię elektryczną, przy czym inwestycja ta ma na celu przebudowę istniejącej słupowej instalacji w celu poprawy warunków zasilania odbiorców oraz zapewnienia bezpieczeństwa pracy dla obsługi. Planowane działanie ma znaczenie lokalne, gdyż sieć elektroenergetyczna w mieście to zespół "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od innych odbiorców. Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji rozpoznając niniejszą sprawę dokonał oceny planowanej inwestycji w kontekście złożonego wniosku i danych w nim zawartych oraz treści załączników wniosku i doszedł do przekonania, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa wskazanymi w decyzji co doprowadziło do uwzględnienia w całości żądania wnioskodawcy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wprawdzie, jako podkreśliło Kolegium, uzasadnienie to nie jest obszerne, jednakże wobec uwzględnienia żądania wnioskodawcy, przy braku sprzeciwu zainteresowanych co do planowanej inwestycji, jest wystarczające. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji poinformował odwołującego się o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie: zawiadomienie z dnia 2 grudnia 2015 r. zostało przesłane odwołującemu się na adres ul. K. L. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowana i wobec jej niepodjęcia przez adresata została uznana za skutecznie doręczoną. Natomiast projekt decyzji został doręczony odwołującemu się w dniu 10 lutego 2016 r. ale odwołujący się nie wniósł do niego żądnych uwag. Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał, że decyzję doręczono m.in. wnioskodawcy oraz stronom wg. rozdzielnika, w którym jako strony postępowania wymieniono Z. C. i H. C. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W jego ocenie decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem: art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 4 lit a i 3 pkt 11a ustawy prawo energetyczne – poprzez błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne zakwalifikowanie celu inwestycji jako celu publicznego, podczas gdy planowana inwestycja nie jest ani budową ani utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej ani nie jest związana z innym obiektem i urządzeniem niezbędnym do korzystania z tych przedmiotów bądź urządzeń; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa – poprzez brak rzetelnego omówienia i wnikliwego przeanalizowania przez organ okoliczności i zarzutów istotnych dla strony, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 8 kpa – poprzez sformułowanie zbyt ogólnego uzasadnienia, które daje skarżącemu uzasadnione wątpliwości co do tego, że jego stanowisko nie zostało poważnie wzięte pod uwagę oraz poprzez pominięcie milczeniem zarzutów skarżącego i nieodniesienie się do faktów istotnych dla sprawy w przedmiocie stwierdzenia, że sporna inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego ze względu na zbyt niskie napięcie kontenerowej stacji transformatorowej, a także poprzez sprzeczność istotnych ustaleń dokonanych pomiędzy organami I i II instancji z uwagi na ustalenie przez organ I instancji, że inwestycja celu publicznego polega na budowie elektroenergetycznej stacji kontenerowej i ustalenie przez organ II instancji, że inwestycja celu publicznego polega na przebudowie istniejącej słupowej instalacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdzając, że zarzuty wywiedzione w skardze nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, który był podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. – są zgodne z prawem. Brak dla terenu działki nr [...] położonej przy ul. A. w L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniał wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1890 ze zm.). Z art. 50 ust. 1 tej ustawy bowiem, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu organ pierwszej instancji zawiadomił w niniejszej sprawie strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczenia na stronie internetowej, oraz przez wywieszenie na urzędowych tablicach ogłoszeń, natomiast inwestora i właścicieli nieruchomości, na której zaplanowano lokalizację inwestycji celu publicznego, zawiadomił na piśmie. W toku postępowania organ pierwszej instancji, stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy, dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. Ponadto, uzgodnił projekt decyzji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia 20 stycznia 2016 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5). Zawiadomienie o wystąpieniu o to uzgodnienie zostało doręczone stronom. Dokonane przez organy ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne i prawne zostały wyjaśnione. W ocenie Sądu decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 stycznia 2013 r. jest prawidłowa. Zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy, wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono w niej bowiem rodzaj inwestycji jako budowę elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN na działce nr [..] położonej przy ul. A. w L. Zawarto też warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto, na mapie (w skali 1: 500) stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji z oznaczeniami graficznymi. Wbrew zarzutom skarżącego, zawartym w odwołaniu i wniesionej do Sądu skardze, prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że zaplanowana przez A. na terenie działki nr [...] w L. inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN. Skarżący twierdził, że budowa urządzenia służącego do przesyłania średniego napięcia nie stanowi inwestycji celu publicznego. Wskazując na przepisy ustawy Prawo energetyczne, skarżący wywodził bowiem, że za inwestycję celu publicznego można uznać jedynie sieci przesyłowe elektroenergetyczne najwyższych lub wysokich napięć. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych przepisów wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07, LEX nr 519007). Analiza akt sprawy wskazuje, że kwestionowane zamierzenie, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, spełnia powyższe warunki, gdyż stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ma znaczenie dla społeczności lokalnej, na co wskazano w zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Istotnie, jak wskazywał skarżący w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) zostało zdefiniowane przesyłanie (art. 3 pkt 4), które oznacza w szczególności transport energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Siecią przesyłowa jest zaś, stosownie do art. 3 pkt 11 a, sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Uszło jednakże uwadze skarżącego, że analizując regulacje ustawy Prawo energetyczne w kontekście celu publicznego i inwestycji celu publicznego, istotne jest nie tylko pojęcie sieci przesyłowej, lecz również sieci dystrybucyjnej. W art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest bowiem nie tylko o przesyłaniu energii ale również o jej dystrybucji. Z art. 3 pkt 11 Prawa energetycznego wynika, że sieciami są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Dystrybucja energii, to zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa energetycznego transport energii elektrycznej sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczenia odbiorcom. Z kolei z art. 3 pkt 11 b tej ustawy wynika, że siecią dystrybucyjną jest sieć elektroenergetyczna wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego. Budowa tak rozumianych sieci z stanowi realizację celu publicznego przez to, że wiąże się z realizacją publicznego obowiązku budowy i rozbudowy sieci zgodnie z art. 7 ust. 6-7 ustawy - Prawo energetyczne (por. komentarz do art. 6, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012). To samo dotyczy również urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że budowa elektroenergetycznej stacji kontenerowej 15/0,4 kV wraz z dowiązaniami do sieci SN i nN, która ma na celu poprawę warunków zasilania odbiorców w energię eklektyczną oraz zapewnienie bezpieczeństwa pracy dla jej obsług, stanowi inwestycję celu publicznego. Prawidłowa ocena przedmiotowej inwestycji przez orzekające w sprawie organy, w kontekście art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyni niezasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał bowiem na dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru przedsięwzięcia, zaś okoliczność, że organy w podstawie prawnej wydanych przez siebie decyzji nie wskazały powyższych przepisów ustawy Prawo energetyczne nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego organ pierwszej instancji był zobligowany do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami ustaw szczególnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Wobec przyjęcia przez ustawodawcę takiej konstrukcji, brak zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji może i powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko, w przypadku gdy stwierdzi jej wyraźną sprzeczność z przepisem nakładającym wprost określone ograniczenie. Nie jest ponadto uprawniony do analizowania zasadności określonej przez wnioskodawcę lokalizacji inwestycji. W toku postępowania administracyjnego organy zapewniły skarżącemu czynny udział, jako że skarżący zawiadomiony został o wszczęciu postępowania w sprawie na właściwy adres zamieszkania. Wprawdzie z akt administracyjnych wynika, że skarżący otrzymał informację o wystąpieniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dopiero w dniu 10 lutego 2016 r., kiedy to doręczono mu również wydaną przez organ I instancji decyzję, jednakże skarżący wniósł odwołanie od wydanej w sprawie decyzji, a następnie skargę do tutejszego Sądu. Przy ocenie czy zachowano prawa strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania decydujące znaczenie ma natomiast adres, na który wysyłane są wszelkie pisma i rozstrzygnięcia. W sprawie istotnie organy nie zawiadomiły skarżącego w trybie art. 10 Kpa, jednakże zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego może odnieść skutek wówczas, gdy uniemożliwiło ono dokonanie konkretnych czynności procesowych i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa i dlatego też, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.