II SA/Gd 447/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. D., J. D., P. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 29 czerwca 2015 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2015 r., nakazującą J. i M. D. oraz P. D. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,25m x 1,45m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Ł. przy ul. P. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji w dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadził oględziny na działce nr [...] ob. [...] w Ł., podczas których ustalono, że do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonano parterową, murowaną, trwale połączona z gruntem dobudowę krytą blachodachówką o wymiarach 2,25m x 1,45m. Ustalono, że w 2010 r. inwestorzy wykonali kapitalny remont budynku będącego w złym stanie technicznym. W ramach przeprowadzonych robót budowlanych rozebrali istniejącą drewnianą część budynku i pobudowali w tym samym miejscu obiekt murowany związany funkcjonalnie i technicznie z istniejącą częścią mieszkalną parteru budynku. J. O., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, w piśmie z 10 lipca 2014 r. oświadczyła, że przed wspomnianym kapitalnym remontem budynku nie istniała jakakolwiek drewniana dobudówka do przedmiotowego budynku. Natomiast w notatce służbowej z 1 września 2014r. L. K. (poprzedni właściciel działki nr [...]) oświadczył, że już w 1971 r. kiedy przyjechał z rodzicami do Ł. sporna dobudówka istniała w takim samym kształcie i w takich samych wymiarach. Wobec sprzecznych oświadczeń co do daty i zakresu rozbudowy organ I instancji w oparciu o dostępne mapy w zasobach Starostwa Powiatowego ustalił, że wykonana rozbudowa nie znajduje odzwierciedlenia na mapach Organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkami określonymi w art. 29 tej ustawy. Przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, zrealizowana przez inwestora bez spełnienia tego wymogu stanowi zatem samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta znajduje zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 48 odnosi się zarówno do obiektu budowlanego, jak i do jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Część obiektu budowlanego w kontekście art. 48 ustawy obejmuje bowiem zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność "części" obiektu budowlanego przejawiają się natomiast w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. W związku z powyższym na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie obiektu murowanego związanego funkcjonalnie i technicznie z istniejącą częścią mieszkalną parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,25 x 1,45m, inwestorzy winni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe roboty związane były z powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie. Pomieszczenie to stanowi część obiektu budowlanego, która ze względu na jej charakter może być zakwalifikowana jako samodzielna i od niego niezależna, a w konsekwencji - nadająca się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Konsekwencją takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych odnoszących się do dobudowanej części w powiązaniu z okolicznością, że wykonane zostały one w sposób samowolny, był obowiązek poddania ich procedurze legalizacyjnej, opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co zasadnie uczynił organ I instancji, gdy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył postanowieniem z 2 października 2014 r. na J. i M. D. oraz P. D. obowiązek przedłożenia do 31 marca 2015 r. określonych dokumentów. W związku z brakiem spełnienia nałożonego obowiązku organ nadzoru I instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Zatem podjęte przez organ nadzoru budowlanego I instancji rozstrzygnięcie było prawnie uzasadnione. W skardze do WSA w Gdańsku M., P. i J. D. zaskarżyli w całości decyzję wydaną przez organ odwoławczy, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucili błędną wykładnie oraz błędne zastosowanie przepisów prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogą mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego a także nieustosunkowania się do ich zarzutów. Skarżący wskazali, że pomimo wniesienia przez nich uzasadnionego wniosku o odroczenie terminu wykonania zobowiązania, organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę fragmentu budynku, w sytuacji gdy nie byli oni w stanie zgromadzić wymaganej dokumentacji. Sytuacja ta spowodowana jest konfliktem pomiędzy skarżącymi, a właścicielką sąsiadującego domu, od której skarżący nie mogą uzyskać wymaganych zgód i pozwoleń niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji fragmentu budynku. Z tego powodu skarżący wnieśli sprawę do sądu o zniesienie współwłasności nieruchomości. Zdaniem skarżących, w świetle wyżej wskazanych przesłanek, zignorowanie przez organ wniosku skarżących o odroczenie terminu spełnienia żądania jest niezgodne z przepisami prawa oraz w sposób oczywisty nie uwzględnia interesu strony. Na rozprawie przed Sądem M. D. i J. D. oraz J. O. zgodnie wskazali, że od 2013 r. toczy się sprawa o zniesienie współwłasności działki, na której miała miejsce samowolna budowa. Inwestor M. D. wskazała, że zgromadziła wszystkie dokumenty konieczne do legalizacji rozbudowy, brak jej jedynie zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i w tym celu zainicjowała sprawę o zniesienie współwłasności. Podała, że nie wiedziała o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej " P.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone wyżej reguły kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżący wykonali roboty budowlane, które w świetle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, kwalifikować należy jako rozbudowę obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny. Roboty te, prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Te oczywiste, potwierdzone materiałem dowodowym i niekwestionowane przez strony postępowania okoliczności, uprawniały a wręcz zobowiązywały PINB do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, stosownie do wymogów określonych w k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei, art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, a wydane przez nie decyzje orzekające w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, należy uznać za przedwczesne. Z regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, wynika, że budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części), bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), chyba że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej – co słusznie eksponowano w postępowaniu – jest jednak uzależniona od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Pr. bud., tj. zachodzi wówczas, gdy samowolna budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały spełnione wymienione wyżej przesłanki. Organy obu instancji zgodnie twierdzą, że w wyznaczonym w postanowieniu terminie (do 31 marca 2015 r.) skarżący nie dostarczyli wymaganych dokumentów, a organ I instancji nie przedłużył tego terminu mimo wniosku skarżących. W ocenie Sądu umknęło organom, że nieruchomość, na której ma miejsce rozbudowa, stanowi współwłasność dwóch rodzin, co powoduje, że wykazanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może napotykać trudności, zwłaszcza w sytuacji konfliktu pomiędzy współwłaścicielami. Wskazać bowiem należy, że w świetle regulacji zawartych art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa, z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obwarowania, jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce. Oznacza to, że jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, przy czym przepis art. 48 ust. 3 omawianej ustawy, określa czynności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, sprowadzające się do nałożenia na inwestora obowiązków dotyczących przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaktualizowały się przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Organ poucza o skutkach niezastosowania się do obowiązków nałożonych trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero niespełnienie ich przez inwestora w wyznaczonym terminie, z mocy art. 48 ust. 4 tej ustawy skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Nie można przy tym tracić z oczu, że regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane, mają na celu stworzenie inwestorowi przede wszystkim możliwości legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości obligują organ do nakazania rozbiórki. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie braku możliwości legalizacji obiektu musi być poprzedzone wszechstronnym, rzetelnym i nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Dopiero wówczas będzie możliwe ustalenie, która norma prawa materialnego znajduje w sprawie zastosowanie i czy jest to norma wykluczająca możliwość legalizacji obiektu. Wykonanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Podkreślić należy, że brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeprowadzenie robót budowlanych kwalifikowanych jako przebudowa na stanowiącej współwłasność działce jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, dla swojej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Podkreślić należy, że ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 - 231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Organ nadzoru budowlanego winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji rozpatrując kontrolowaną sprawę nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie. Tymczasem w toku postępowania sądowego ustalono, że od 2013 r. miedzy współwłaścicielami toczy się postepowanie o zniesienie współwłasności działki. Do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowanie przedwczesne jest orzekanie o rozbiórce z uzasadnieniem, że inwestorzy nie przedłożyli żądanych przez organ nadzoru dokumentów koniecznych do procedury legalizacyjnej. Podkreślić należy, ze decyzja o rozbiórce może być podjęta tylko jeśli nie ma szans na legalizacje. Inwestorzy zaś wskazali, że zniesienie współwłasności może umożliwić legalizacje obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozważania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.