II SA/Gd 450/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO.421.106.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. E. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2023 r. E. W. zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, H. D. Z akt sprawy wynika, że H. D. (ur. 11 listopada 1950 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2023 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 10-N i 07-S. Nie da się ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 września 2022 r. Orzeczenie wydano do dnia 31 grudnia 2026 r. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Na podstawie ustaleń przeprowadzonych przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadów środowiskowych w dniach 18 lipca 2023 r. i 16 listopada 2023 r. oraz na podstawie złożonych przez wnioskodawczynię oświadczeń ustalono, że H. D. cierpi na schorzenia o podłożu neurologicznym i krążeniowym. W szczególności: choruje na przewlekłą niedostateczność krążenia mózgowego, zespół zawrotowy, zaburzenia pamięci, przewlekłe bóle głowy, hiperlipidemię. Uskarża się także na bóle stawowe, typowe dla choroby zwyrodnieniowej i nawrotowy lędźwioból. Pod stałą opieką lekarską jest od 2020 r., kiedy doszło do urazu głowy spowodowanym upadkiem. Wymaga pomocy rodziny z powodu problemów z pamięcią, występują zaburzenia o charakterze afazji amnestycznej. Niepełnosprawna wszystkie prace związane z czynnościami samoobsługowymi, tj. higieną osobistą, zakładaniem odzieży, poruszaniem się po mieszkaniu, wykonuje samodzielnie. Samodzielnie chodzi również do sklepu i na spacer. H. D. jest wdową, zamieszkuje wraz z 46-letnim synem – osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z powodu epilepsji. J. D. jest bierny zawodowo, uprawniony do zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności. Syn pomaga rozpalić w piecu kaflowym, przynieść drewno z piwnicy oraz odkurza dywany w pomieszczeniach mieszkalnych. Nie potrafi gotować, przygotowuje kanapki oraz parzy kawę i herbatę. E. W. pomoc matce świadczy co drugi dzień, w godzinach od 9.00 do 12.00. Świadczona pomoc przejawia się pomocą przy czynnościach higienicznych (mycie włosów, obcinanie paznokci, trzy razy w tygodniu pomaga przy kąpieli). Ponadto robi niezbędne zakupy, realizuje recepty, przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie, towarzyszy matce w dotarciu do placówek zdrowia. Wnioskodawczyni zamieszkuje w miejscowości odległej od miejsca zamieszkania matki o ok. 27 km. Ostatnio była zatrudniona w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. na ½ etatu w charakterze sprzątaczki. Po rozwiązaniu stosunku pracy nie podjęła żadnego zatrudnienia, w tym dorywczego, nie zarejestrowała się także w urzędzie pracy. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowej Wsi Lęborskiej, działając z upoważnienia Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r.") albowiem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki a zakres opieki sprawowanej przez stronę w stosunku do matki nie stoi na przeszkodzi w podjęciu przez nią zatrudnienia. Decyzją z dnia 25 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r., powtórnie odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia uznając, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a zakres opieki sprawowanej przez stronę w stosunku do matki nie stoi na przeszkodzi w podjęciu przez nią zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji niezasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1b ustawy, bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/14. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie Kolegium deklarowany przez stronę zakres opieki nie wymaga od niej rezygnacji z zatrudnia ani niepodejmowania pracy zarobkowej. Zarządzania budżetem, opłacania rachunków, załatwiania spraw urzędowych, umawiania wizyt lekarskich i towarzyszenia w nich nie można bowiem określić jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej pomoc doraźna, którą może z powodzeniem świadczyć osoba pracująca zawodowo. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że czynności takie jak: robienie zakupów, wożenie matki do placówek medycznych, sprzątanie, obcinanie paznokci czy pranie nie są wykonywane codziennie. Nie bez znaczenia, w ocenie Kolegium, jest także okoliczność, że wnioskodawczyni oświadczyła wprost, że opiece nad matką poświęca ok. 3 godziny raz na dwa dni. Bezsprzecznie ma zatem, zdaniem organu, realną możliwość podjęcia zatrudnienia na część etatu lub na umowę zlecenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. W., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie żądanego świadczenia względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizująca się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej jako "u.ś.r." – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prący zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W tym miejscu należy zauważyć, że Kolegium słusznie uznało, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu argument dotyczący braku możliwości ustalenia momentu powstania niepełnosprawności H. D. nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że uprawnienie w nim ujęte ma zapewnić częściowe wynagrodzenie osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek opiekę, ale taką, której zakres i czas trwania wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną jest jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Należy też podkreślić, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki. Niemniej jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji w toku postępowania wynika, że H. D. cierpi na schorzenia o podłożu neurologicznym i krążeniowym (przewlekła niedostateczność krążenia mózgowego, zespół zawrotowy, zaburzenia pamięci, przewlekłe bóle głowy, hiperlipidemię, bóle stawowe, typowe dla choroby zwyrodnieniowej i nawrotowy lędźwioból). Mimo wymaganej pomocy rodziny z powodu problemów z pamięcią, samodzielnie wykonuje tzw. czynności życia codziennego związane z higieną osobistą, ubieraniem się. Samodzielnie porusza się po mieszkaniu, chodzi do sklepu i na spacer. Skarżąca E. W. świadczy pomoc matce co drugi dzień, w godzinach od 9.00 do 12.00. Jeśli chodzi o świadczoną pomocy to sprowadza się ona do udziału przy czynnościach higienicznych (mycie włosów, obcinanie paznokci, trzy razy w tygodniu pomaga przy kąpieli), robieniu niezbędnych zakupów, realizacji recept, przygotowywania posiłków, umawiania wizyty lekarskie, czy towarzyszenia matce w dotarciu do placówek zdrowia. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącą czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność matki – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącą. Organ odwoławczy uznał, że zakres opieki nie wymaga od skarżącej rezygnacji z zatrudnia ani niepodejmowania pracy zarobkowej. Wymienionych czynności nie można bowiem określić jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej pomoc doraźna, którą może z powodzeniem świadczyć osoba pracująca zawodowo. Większość z nich (robienie zakupów, wożenie matki do placówek medycznych, gruntowne sprzątanie, obcinanie paznokci) nie jest wykonywana codziennie. Co więcej, skarżąca sama przyznała, że opiece nad matką poświęca ok. 3 godziny raz na dwa dni. W tak ustalonym stanie faktycznym zasadnie przyjęło Kolegium, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą względem matki wpisuje się w zakres stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Tym samym wniosek organu administracji o tym, że nie ma związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez E. W. zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką jest trafny i uzasadniony zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie złożył pełnomocnik skarżącej, a organ administracji się temu nie sprzeciwił. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).