II SA/Gd 451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 25 sierpnia 2005r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. D. rejon ulic C. i O. W. w mieście G. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie: 1) zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., nr 80, poz. 717) tj. niezgodność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. sporządzenie planu niezgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego; 3) zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 ust.1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami w planowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska poprzez zaniechanie obowiązku przeciwdziałania hałasowi; 4) zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie potrzeb interesu publicznego w planowaniu przestrzennym; 5) zasad ogólnych Kpa poprzez naruszenie art. 6 i 7 tejże ustawy oraz nadużycie uprawnień dotyczących władztwa planistycznego gminy, a także naruszenie postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego; 6) obowiązku należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Gminy w szczególności w przypadku odrzucenia uwag do przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca stwierdziła, że jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z tego, jest mieszkańcem miasta G. i mieszka przy ulicy D., położonej blisko terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego, który został przyjęty zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia 25.08.2005r. Ze względu na fakt, iż zapis planu przestrzennego przewiduje wzrost hałasu na terenach położonych w sąsiedztwie oraz przy drogach dojazdowych do terenu objętego planem, skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały (ochrona przed hałasem i spalinami). Skarżąca wskazała na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesu prawnego osób trzecich jest narażanie na uciążliwości powodowane przez hałas. Podniosła nadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego, w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego (lub budowlanych), interes prawny ma osoba posiadająca działkę (nieruchomość) w strefie ich oddziaływania, nie tylko zaś działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż budowa oraz istnienie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) będzie oddziaływać na nieruchomości (powyższe oddziaływanie wskazano explicite w zaskarżonej uchwale Rady Miasta z dnia 25.08.2005 r.) i lokale położone w pobliżu planowanego obiektu, skarżąca ma interes prawny w niniejszej sprawie. Co więcej, fakt oddziaływania poprzez hałas potwierdza sam organ zamieszczając w planie zagospodarowania przestrzennego zalecenie o treści: "w pomieszczeniach przewidzianych na stały pobyt ludzi położonych w strefie uciążliwości komunikacyjnej ul. O. W. i ul. C., poza granicami planu, zaleca się zastosowanie zabezpieczeń akustycznych obniżających poziom hałasu". Hałas oraz zanieczyszczenia powietrza spalinami oddziałują na komfort życia skarżącej oraz na użytkowanie i cenę będącego jej własnością lokalu, położonego w strefie oddziaływania obiektu. Komfort życia skarżącej jest chroniony postanowieniami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 8). Nadto ze względu na zarzut nieważności uchwały Rady Gminy spowodowany niezgodnością treści planu w szczególności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, interes prawny skarżącej przejawia się w naruszeniu jej interesu jako członka wspólnoty. Stanowisko takie znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z treści przepisu art. 23 ust. 1, art. 23 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż członkowie rady jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązani do kierowania się interesem wspólnoty lokalnej. Interes wspólnot lokalnych (interes lokalny) obejmuje realizację praw publicznych z korzyścią dla wspólnoty. Skarżąca złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu Rada stwierdziła, że pismo skarżącej z dnia 8 listopada 2005r., złożone 17 listopada 2005r., zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc natomiast o oddalenie skargi organ wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Skarżąca zamieszkuje poza obszarem objętym zaskarżonym planem, a mianowicie w odległości około 500 metrów od granicy planu, przy czym na terenie położonym między obszarem planu a ulicą D. znajduje się zabudowa mieszkaniowa osiedla P. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczą jedynie potencjalnych uciążliwości dla ogółu mieszkańców, jakie skarżąca upatruje w ustaleniu w przedmiotowym planie strefy usługowej dopuszczającej lokalizację obiektu handlowego. Nie wypełnia to w ocenie organu przesłanek do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2005r. nr [...]. Stowarzyszenie A z siedzibą w G. pismem z dnia 23 maja 2007r. zgłosiło udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszenie wskazało, że jego działalność statutowa obejmuje wspieranie i ochronę dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, prowadzenie i popieranie wszelkiej działalności na rzecz ochrony środowiska szczególnie ochrony przyrody oraz dążenie do poprawy zdrowia i poziomu bytowania mieszkańców, w związku z czym przysługuje mu prawo zgłoszenia udziału w sprawie. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywodząc jednocześnie, że posiadany przez nie interes prawny nie jest zależny od posiadania interesu prawnego po stronie skarżącej, co wynika z konwencji z Aarhus przyznającej interes prawny w wytoczeniu i popieraniu niniejszego powództwa niezależnie od występowania interesu po stronie skarżącej. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 maja 2007r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie A z siedzibą w G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny skargi pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, sąd administracyjny obligowany jest do zbadania przesłanek wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Przepis ten określa warunki umożliwiające zaskarżenie uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Według art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, iż skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie została natomiast spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej. Kwestionując zgodność z prawem uchwały skarżąca obligowana była wykazać naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na związku między wskazanymi unormowaniami i odpowiednio brakiem wskazanych unormowań, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Nie można zaskarżyć do sądu uchwały tylko dlatego, iż skarżący będący członkiem wspólnoty samorządowej uważa, iż uchwała narusza prawo. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis tzn. nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym ( por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114 ). Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany ). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości ( por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964 ). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia uchwałą jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, że skarżąca zamieszkuje w odległości około 500 metrów od granicy terenu objętego opracowaniem przedmiotowego planu, przy czym pomiędzy domem skarżącej a terenem objętym planem znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowa. Skarżąca oświadczyła na rozprawie, iż odległość jej miejsca zamieszkania od terenu objętego opracowaniem planu nie ma znaczenia, natomiast istotne jest, że P. jest starą dzielnicą, której zagraża intensywny ruch samochodów ciężarowych. P. jest dzielnicą mieszkaniową i mieszkańcy mają prawo do spokoju. Podane przez skarżącą zarówno w skardze jak i na rozprawie okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej. Z okoliczności tych nie wynika natomiast "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią uchwały. Skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną, ani też że kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią pewnych obowiązków. Jest przy tym bezsporne w sprawie, że skarżąca H. K. nie jest właścicielem nieruchomości objętej przedmiotem opracowania planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Wobec tego, iż skarżąca nie wykazała skutecznie, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie należało uznać, iż nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 maja 2007r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie A z siedzibą w G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Organizacje społeczne mają zdolność sądową, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 25 § 4 ustawy). Jednakże w ocenie Sądu Stowarzyszenie nie posiada niezależnego (od strony skarżącej) interesu prawnego. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że zgłoszenie przez organizację społeczną udziału może nastąpić w sprawach innych osób. Na skutek wstąpienia do udziału organizacja społeczna staje się uczestnikiem postępowania, w żadnym zaś razie nie może zostać kolejną stroną skarżącą. Skarżącym może być jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego uprawnienia skorzystał tj. wniósł skargę do sądu. Nadto wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia z przepisów konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z dnia 9 maja 2003 r.) z Aarhus nie można wywieść interesu prawnego w wytoczeniu i popieraniu niniejszej skargi niezależnego od występowania interesu po stronie skarżącej. Wręcz przeciwnie, z ust. 3 artykułu 9 konwencji zatytułowanego dostęp do wymiaru sprawiedliwości wynika, że dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Stroną skarżącą w niniejszej sprawie była zatem wyłącznie H. K., która nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny w rozumieniu at. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).