II SA/Gd 451/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XVIII/187/2012 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie " Łąk Karwieńskich", Gmina Krokowa oddala skargę. II SA/ Gd. 451/12 UZASADNIENIE W dniu 26 stycznia 2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie "[...]", gmina K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. (§ 1 pkt 1 uchwały). Zgodnie z § 1 pkt 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny nr 1 przedstawiający granice obszaru objętego planem. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. Nadto do uchwały załączono uzasadnienie objęcia planem terenów ujętych w załączniku graficznym wraz z analizą zasadności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego uchwałą. "A" Spółka z siedzibą w W., powołując się art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy do uchylenia uchylenie ww. uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że Spółka jest właścicielem działek w Gminie K. (łącznie 31 działek o powierzchni powyżej 1ha każda, łącznie 37,0602ha). Powołana uchwała ogranicza prawo własności Spółki poprzez przyjęcie założenia, że w miejscowym planie zostanie całkowicie wyłączona możliwość wykorzystania wymienionych działek pod zabudowę, w tym nawet pod zabudowę siedliskową. Kwestionowana uchwała pozostaje w sprzeczności z uchwałą nr [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uniemożliwiając zagospodarowanie terenu, została ona również podjęta wbrew decyzji podziałowej wyodrębniającej poszczególne działki. Spółka podniosła, że dokonała zakupu nieruchomości gruntowych na terenie gminy K. z zamiarem zainwestowania w ich zagospodarowanie w kierunku rozwoju usług turystycznych. Biorąc pod uwagę uwarunkowania przyrodnicze terenu przy transakcji przyjęto założenie, że nieruchomości będą przeznaczone pod zabudowę siedliskową. Nadto wskazano, że w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały wielokrotnie znajduje się powołanie na istnienie w tym rejonie wielu samowoli budowlanych, co należy uznać jako argument o wątpliwej wartości. Rolą organu jest egzekwowanie prawa i niedopuszczanie do takich sytuacji. Spółka nie podjęła na swoim terenie żadnych działań, które mogłyby być potraktowane jako sprzeczne z prawem budowlanym. Uzasadnienie do uchwały podważa również brak prowadzenia na terenie, którego Spółka jest właścicielem produkcji rolnej. Powoływana konieczność jej zachowania jest bezprzedmiotowa w odniesieniu do jej nieruchomości. Zarzucono, że niezależnie od braków uchwały wskazanych w załączonej do wezwania opinii prawnej, doprowadzi ona do utraty wartości nieruchomości posiadanych przez Spółkę. Do wezwania Spółka załączyła opinię prawną dotyczącą treści uchwały i wskazującą na konieczność jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W opinii tej wskazano na naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy, a nadto zarzucono, że w części tekstowej uchwały identyfikacja obszaru, dla którego ma zostać sporządzony plan, jest niewystarczająca oraz podniesiono, że uzasadnienie opiniowanej uchwały wykracza poza zakres wymogów przewidzianych dla uzasadnienia projektu uchwały rady gminy – uzasadnienie zawiera w rzeczywistości rozstrzygnięcia co do ustaleń przyszłego planu miejscowego. Nadto przewidziane w uzasadnieniu uchwały ustalenia przyszłego planu, wbrew art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostają w sprzeczności z ustaleniami uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 29 grudnia 2010r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 2 lipca 2012r. Spółka "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej wymienioną uchwałę, W uzasadnieniu powołano się w całości na argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 kwietnia 2012r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada w szczególności zarzuciła, że skarżąca, wbrew treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem, określenie zasięgu terytorialnego planu. Natomiast konkretyzacja elementów planu następuje w dalszym etapie procedury planistycznej określonej w art. 17 i następnych ustawy. Nadto na etapie przystępowania do sporządzania planu, żaden przepis ustawy nie wiąże rady gminy ustaleniami studium, kontrola zgodności ze studium jest przeprowadzana w dalszych czynnościach planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (tj. Dz. U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. W szczególności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego podjętą w sprawie zakresu administracji publicznej, nie będącą przepisem prawa miejscowego. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia praw w dniu 4 maja 2012r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia na ruszenia prawa. Skarga została wniesiona w dniu 2 lipca 2012r. Skarżący zachował zatem 60 dniowy termin do wniesienia skargi. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącej został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia zasięgu terytorialnego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja elementów planu następuje w dalszym etapie procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Jedynie plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z tych względów nie jest zasadne odwoływanie się przez skarżącą do uzasadnienia uchwały w celu wykazania, że zamierzenia rady wskazane w uzasadnieniu są sprzeczne z uchwałą dot. Studium. Na etapie przystępowania do sporządzania planu i wszczęcia postępowania planistycznego plan nie został sporządzony. Zgodnie natomiast z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem powoływany przez skarżącą zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę postanowień uchwały dot. Studium na obecnym etapie procedury planistycznej jest oczywiście przedwczesny. Pokreślić również należy, że przeznaczenie terenu jest określane na etapie uchwalania planu miejscowego, a sama uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu nie przesądza o przeznaczeniu terenów oraz ich zagospodarowaniu. W związku z podjęciem przedmiotowej uchwały nie mogło zatem dojść do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem. Zważyć bowiem należy, że w regulacji przepisu art. 101ust.1 ustawy ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Nie wystarczy zatem istnienie interesu prawnego. Sąd ma obowiązek zbadania legitymacji skargowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej chroniony prawem interes lub uprawnienie. Osoba uprawniona musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem ani stan zagrożenia interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta bowiem nie mogła tego interesu naruszyć. Uchwała ogranicza się bowiem jedynie, jak to wyżej wskazano do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czyli procesu planistycznego oraz wyznaczenia w załączniku graficznym granic obszaru, jakiego będą dotyczyć ustalenia przyszłego planu. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.