II SA/Gd 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 lutego 2024 r. nr SKO.421.35.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę P. F., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 lutego 2024 r. o nr SKO.421.35.2024 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, z dnia 5 grudnia 2023 r. o nr MOPR.VI.5211.000304.2023, o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 listopada 2023 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką E. F. Do wniosku załączono m.in. wydane na stałe orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 26 listopada 2014 r., zgodnie z którym niepełnosprawna została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W dniu 30 listopada 2023 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. Decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska z dnia 5 grudnia 2023 r. odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazał, że istnieją jeszcze inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. córka niepełnosprawnej, czyli siostra skarżącego, pozostająca w zatrudnieniu. Następnie organ przypomniał, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 26 listopada 2014 r. nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego. Ponadto, organ powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że na dzień składania przedmiotowego wniosku skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zatem, w ocenie organu, skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego, a ponadto skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W dniu 7 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał pismo, w którym powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17, który orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na powszechnie stosowany i jednolicie akceptowany pogląd w orzecznictwie odnośnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, na mocy którego stwierdzono niekonstytucyjność wskazanego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast okoliczność, że skarżący posiada prawo i pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi, zdaniem Kolegium, przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem przyznanie skarżącemu takiego świadczenia oznaczałoby wypłatę dwóch świadczeń jednocześnie – jednego z systemu świadczeń rodzinnych i drugiego z systemu świadczeń o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze na powyższą decyzję Kolegium zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi powołano się na treść wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przypominając, że skutek derogacyjny wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020 r. i od tej daty przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, w tym momencie nie istnieje przepis prawa, który stwierdzałby, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Co więcej, uzależnianie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty przysługującej stronie renty nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dodatkowo, zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie uprawnień strony w zakresie przychodów, jakie może osiągać będąc do tej renty uprawnionym. W tej sytuacji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 2 458 zł doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba częściowo zdolna do pracy musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zawieszono by dopiero po osiągnięciu przez skarżącego przychodu powyżej 8 753,60 zł. Skarżący powołał się na orzecznictwo i stwierdził, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, z dnia 5 grudnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wydana została bez naruszenia przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) - zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu po 1 stycznia 2024 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. - uchylonego z dniem 1 stycznia 2024 r., a więc pomiędzy wydaniem decyzji przez organy obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W tym miejscu należy jednakże zauważyć, co słusznie zaakcentowało Kolegium, że w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z dniem 1 stycznia 2024 r., a więc w toku kontrolowanego postępowania, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Tym samym, okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała powyżej 25 roku życia, nie może stanowić przeszkody do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia – o ile spełniłby pozostałe przesłanki. Na gruncie niniejszej sprawy spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17. Zdaniem skarżącego, wyrok ten otworzył drogę do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom z ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi przeszkodę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zauważyć należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd, w myśl którego wyżej wskazana zasada nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. o sygn. I OSK 2354/23, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem należy, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17, nie pozwala – wbrew stanowisku skarżącego – na równoczesne pobieranie przez niego renty i świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie powołanego wyroku zakresowego nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Następnie wskazać należy, że w piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku, gdyż na mocy powołanego wyroku usunięto z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku, gdyż stwierdzono w nim, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego,[...]. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Niewątpliwie pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego, wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje bowiem, że stan prawny wywołany powołanym wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. I tak zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w powołanym wyroku, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu powołanego wyroku, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Ponadto należy zauważyć, że dopuszczenie do sytuacji, by tylko jedna z kategorii osób uprawnionych do świadczeń z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., opiekun niepełnosprawnego członka rodziny, legitymujący się prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - miała dodatkową możliwość równoległego pobierania obu świadczeń (renty i świadczenia pielęgnacyjnego), godziłoby w wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej, niwecząc tym samym skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w postaci jej konkretyzacji wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości - w odniesieniu do innych opiekunów, pozbawionych korzystania równolegle z systemu zabezpieczenia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r. o sygn. I OSK 2501/23, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że na mocy decyzji z dnia 9 marca 2022 r. ustalono skarżącemu rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres do 30 września 2022 r. Z kolei decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. ustalono skarżącemu dalsze prawo do ww. renty na okres do 31 grudnia 2023 r. A zatem w dniu 15 listopada 2023 r., tj. w momencie składania przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, skarżący miał ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2024 r. o sygn. I OSK 1166/23, https://orzecznia.nsa.gov.pl). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący stoi na stanowisku, że możliwe jest przyznanie mu prawa do dwóch ww. świadczeń. W konsekwencji należało ocenić, że kontrolowane decyzje wydane zostały bez naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, bowiem nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania ustalonego prawa do renty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze i wobec braku żądania przez Kolegium przeprowadzenia rozprawy.