II SA/Gd 458/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 15 czerwca 2004 r. , nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 23 lipca 2003 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w zawiadomił strony postępowania, iż na wniosek J. P. z dnia 30 czerwca 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wielorodzinnego budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie działki nr [...] w na działalność usługową. Po przeprowadzeniu oględzin na przedmiotowej nieruchomości ten sam organ administracji decyzją z dnia 18 września 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na M. i W. K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 marca 2004 r.: 1. dokumentacji technicznej zawierającej: • opis i rysunki określające usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, • zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, przeznaczenie wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, • rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno – użytkowej rozpatrywanej części obiektu, 2. ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub przez rzeczoznawcę budowlanego, 3. dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień i pozwoleń lub opinii, tj. brak sprzeciwu lub uwag Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej i Inspekcji Ochrony Środowiska na zmianę sposobu użytkowania, 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 5. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustalanymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. i W. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, w 2003 r. dokonali zmiany sposobu użytkowania części opisanego wyżej budynku mieszkalnego na sezonowy bar gastronomiczny oraz wykonali roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania. W jednym z 6 lokali przedmiotowego budynku mieszkalnego zmienili sposób użytkowania na bar gastronomiczny, przeprowadzając jednocześnie roboty budowlane i wykończeniowe we wnątrz i na zewnątrz tego obiektu (wykonanie dwóch połączonych kolumn przed wejściem do budynku). Organ wskazał, że w toku oględzin przeprowadzonych 12 sierpnia 2003 r. w lokalu tym prowadzono już działalność usługową. PINB w wyjaśnił, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części połączonej z przeprowadzeniem określonych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji: 1. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części lub 2. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania tych czynności. Organ administracji wskazał, że nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może nastąpić tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ oceniając, że taka możliwość istnieje podjął określone na wstępie rozstrzygnięcia. PINB w kolejną decyzją z dnia 20 kwietnia 2004 r., powołując się na przepisy art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał M. i W. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia 18 września 2003 r. nałożył na inwestorów szereg obowiązków, które mogły prowadzić do legalizacji dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Skoro inwestorzy do dnia wydania niniejszej decyzji obowiązków tych nie wykonali, to stosownie do przepisów powołanych w podstawie prawnej oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego należało wydać nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części tego obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i W. K., zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a., z uwagi na brak wyczerpującego informowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu odwołania inwestorzy wskazali, że od 20 lat zamieszkują poza granicami Polski i w związku z tym nie mogli przewidzieć konsekwencji nie wykonania obowiązków nałożonych na nich decyzją z 18 września 2003 r. Ponadto w załączeniu do odwołania przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty, które w ich ocenie podważają trafność rozstrzygnięcia. Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia 15 czerwca 2004 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że "jednakże w związku z okolicznością, że M. i W. K. w postępowaniu odwoławczym, a zatem zanim wyżej wymieniona decyzja stała się ostateczna, przedstawili tut. organowi wymagane dokumenty, zachodzi konieczność dokonania ich merytorycznej oceny przez organ pierwszej instancji – wg. kryterium wykonania obowiązku." Następnie PWINB w wskazał, że brak planu miejscowego nie przesądza o braku podstaw do legalizacji dokonanej samowolnej zmiany obiektu budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru powinien dokonać pogłębionej analizy w oparciu o normy szeroko pojętego prawa, w tym wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem utrwalonego charakteru otaczającej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również, że brak zgody współwłaściciela nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania jej części, w aktualnym stanie prawnym może stanowić wyłącznie podstawę powództwa cywilnego oraz wyraził pogląd, iż nie było konieczności poinformowania inwestorów o konsekwencjach niewykonania przez nich obowiązków określonych w decyzji z dnia 18 września 2003 r. Skargę na tę decyzję wniósł do Sądu J. P., współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, położonej na działce nr [...] w , który zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego wywodził, że błędny jest pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż inwestorzy nie muszą uprzednio uzyskać jego zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, a przedłożenie przez nich dokumentów w postępowaniu odwoławczym uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. . Skarżący wyjaśnił, że inwestorzy już drugi rok uniemożliwiają mu wynajem lokali w sezonie letnim, a prowadzona w budynku działalność gastronomiczna uniemożliwia korzystania z większej części budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę PWINB w wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego dokonania przez organ pierwszej instancji merytorycznej oceny dokumentów przedstawionych przez inwestorów, to uzasadnione było wydanie decyzji kasacyjnej, na wskazanej wyżej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygniecie podjęte przez organ odwoławczy, oparte na art. 138 § 2 k.p.a., z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu, jest oczywiście błędne, gdyż podzielając pogląd wyrażony przez PWINB w uzasadnieniu decyzji, iż organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 18 września 2003 r. nie był zobowiązany do pouczenia inwestorów o konsekwencjach niewykonania obowiązków nałożonych tą ostateczną decyzją, uznać należałoby, że stosownie do obowiązującego przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 Prawa budowlanego organ powinien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Samo bowiem załączenie do odwołania dokumentów, których wbrew ostatecznej decyzji nie przedłożono organowi pierwszej instancji w zakreślonym w niej terminie, nie dawało żadnych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oceniając jednak całokształt postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie wskazać należy, że prawidłowym rozstrzygnięciem winno być uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz na innych podstawach prawnych i z innym uzasadnieniem. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro niewykonanie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 września 2003 r., wydanej w granicach danej sprawy, w określonym w niej terminie, tj. do dnia 30 marca 2004 r. rodziło dla inwestorów skutek w postaci nakazu doprowadzenia części przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, to pouczenie w tym zakresie powinno być elementem rozstrzygnięcia tej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji z 18 września 2003 r. wydana została również z naruszeniem prawa, skoro nałożono nią na inwestorów wyłącznie obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a zatem decyzja ta nie mogła stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2004 r., sygn. akt IV S.A. 74/03, Lex nr 148875). Na nieprawidłowe stosowanie tego przepisu przez PINB w oraz PWINB w wskazano również w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 2502/02 oraz II SA/Gd 823/04). Zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego ciąży na organie administracji, który dopiero po podjęciu wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania ekspertyz, uzgodnień, inwentaryzacji itp. precyzyjnie określa w decyzji, opartej na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jakie konkretnie czynności, roboty budowlane, bądź inne prace ma wykonać inwestor, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem, w tym przypadku do stanu zgodnego z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Wskazać również należy, że decyzja organu pierwszej instancji o nakazie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przy ul.[...] jest w istocie niewykonalna, gdyż nie określa, które pomieszczenia w tym budynku oraz do jakiego stanu użytkowania miałyby być doprowadzone. W tym stanie rzeczy zachodziła konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania w całości przed organami obydwu instancji, co mimo błędnego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji, zostało w istocie stwierdzone przez organ odwoławczy. W świetle tych okoliczności oraz przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.