II SA/Gd 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), decyzją z dnia 4 marca 2014 roku, nr [...], nakazał P. M. "A sp. z.o.o" rozbiórkę sześciu obiektów budowlanych, nietrwale związanych z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję zakwaterowania turystycznego o wymiarach 7,00m x 5,00m oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczo-socjalną o wymiarach 7,00m x 7,00m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. M. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że P. M. "A sp. z.o.o" pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. M. [...], w 2010 roku ww. obiekty budowlane. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 7 października 2013 roku wstrzymał prowadzenie robót przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych, jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2014 roku dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, organ, działając zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał P. M. "A sp. z o.o." rozbiórkę obiektów budowalnych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Odwołujący się zarzucił organowi nadzoru budowalnego, że ten nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające organowi wydać zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem odwołującego się, obiekty budowlane, których dotyczy nakaz rozbiórki, są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast w przypadku, gdyby organ uznał, że istnieje potrzeba wykonania dodatkowych prac (np. wykończeniowych), winien wydać decyzję o nałożeniu stosownego obowiązku. W takim przypadku na dalszym etapie postępowania wykonanie nałożonego obowiązku zostałoby zweryfikowane i wydana zostałaby decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 14 maja 2014 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej jako "k.p.a"), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budując samowolnie 7 obiektów budowalnych inwestor niewątpliwie naruszył przepis art. 28 ustawy - Prawo budowlane, co obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wdrożenia procedury określonej w art. 48 ww. ustawy. Organ odwoławczy przedstawił procedurę uregulowaną w art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wskazał, że w sprawie ustalono, iż na wydzierżawionej od Gminy działce nr [...] przy ul. M. [...] w J. inwestor wybudował siedem obiektów budowalnych o drewnianej konstrukcji, nietrwale związanych z gruntem. Jednakże z akt sprawy nie wynika kto był inwestorem powyższych obiektów. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że przedmiotowe obiekty powstały samowolnie, w tym nie zwrócił się do Starostwa Powiatowego z zapytaniem czy na budowę powyższych obiektów było wydane pozwolenie na budowę. Nadto organ odwoławczy zauważył, że nakaz rozbiórki nałożony na "Pana P. M. A sp. z.o.o." jest nieprawidłowy. Obowiązek rozbiórki powinien bowiem zostać nałożony na inwestora, zatem - jeśli inwestorem jest P. M., to na tę osobę, jeśli zaś inwestorem jest spółka wskazana w rozstrzygnięciu organu I instancji - wówczas to ona winna być adresatem decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowe jest orzeczenie zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem na przedmiotowej działce znajduje się szereg obiektów, zatem nakaz powinien być skonstruowany na tyle precyzyjnie, aby możliwe było jego wyegzekwowanie. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia wymagała również sama nazwa spółki, ponieważ materiał dowodowy jest w tym zakresie niespójny. W skardze na powyższą decyzję P. M. wniósł o jej uchylenie. Organowi odwoławczemu zarzucił naruszenie jego interesów poprzez stwierdzenie, że jedynie ze względów formalnych decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem z okoliczności sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nie jest zgodna z prawem także ze względu na naruszenie prawa materialnego (naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane), ponieważ przedmiotowe obiekty budowlane zostały pobudowane zgodnie z prawem, a zatem postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. Decyzja organu odwoławczego jest natomiast nieprawidłowa także z tego powodu, że w treści rozstrzygnięcia nie wskazano co zostało uchylone. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący powielił argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że wykonanie przedmiotowych obiektów nastąpiło w zgodzie z prawem, co umożliwiało wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania ze względu na nieistnienie konieczności nakazania rozbiórki. Nadto, skarżący zauważył, że w zaskarżonej decyzji znajduje się omyłka, która powoduje wątpliwości w zakresie tego co zostało uchylone przez organ drugiej instancji (decyzja, postanowienie). W jego ocenie błąd ten winien zostać wyeliminowany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (vide art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (w skrócie "NSA") z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa z 2004 r., nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto, dokonanie ustalenia i niezbędnej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ drugiej instancji doprowadziłoby w tej sprawie w istocie do pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania, w tym przede wszystkim podmiotu, do którego mógłby zostać skierowany nakaz rozbiórki z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a co za tym idzie – podmiotu, z udziałem którego przedmiotowe postępowanie musi zostać przeprowadzone. Organ pierwszej instancji - uznając, że inwestor wybudował przedmiotowe obiekty w warunkach samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, wszczął postępowanie określone w art. 48 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ wydaje postanowienie, którym wstrzymuje wykonanie robót budowalnych i nakłada obowiązek przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy dokumentów, w celu dokonania oceny czy samowolnie wybudowane obiekty spełniają warunki umożliwiające ich legalizację. W przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonych obowiązków, nakazuje rozbiórkę. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane adresatem nakazu rozbiórki obiektu budowalnego może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowalnego. W kontekście powyższych przepisów, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pierwszej instancji powinien był przede wszystkim ustalić kto wybudował przedmiotowe obiekty budowlane aby prawidłowo określić adresata decyzji, czego nie uczynił. Z analizy akt sprawy administracyjnej wynika, że pismem z dnia 13 sierpnia 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego poinformował A spółkę z o.o. z siedzibą w J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. M. [...]. Następnie, pismem z dnia 4 września 2013 roku organ pierwszej instancji wezwał P. M. - reprezentującego firmę "A " spółkę z o.o. do złożenia oświadczenia do załączonego protokołu oględzin z dnia 2 września 2013 roku. Postanowienie z dnia 7 października 2013 roku organ skierował jednak do innego podmiotu. W postanowieniu tym nałożył bowiem na P. M. "A sp. z.o.o." (jako inwestora) obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2014 roku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornych obiektów budowalnych (z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), 4 egzemplarzy projektu budowalnego przedmiotowych obiektów wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowalnego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków, decyzją z dnia 4 marca 2014 roku - organ pierwszej instancji nakazał "Panu P. M. "A sp. z.o.o." rozbiórkę zakwestionowanych obiektów budowlanych, jako wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niewątpliwe jest również, że organ pierwszej instancji posiadał informację, że Gmina J. oddała w dzierżawę działkę nr [...] przy ul. M., na której zlokalizowane są sporne obiektu budowlane. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się umowa dzierżawy nr [...] z dnia 25 lipca 2013 roku, zawarta na okres do dnia 30 września 2013 roku, z której wynika, że zostaje ona zawarta pomiędzy Gminą J. a "B" spółką komandytową z siedzibą w J. reprezentowaną przez D. P. v-ce Prezesa Zarządu. W przedmiotowej umowie, w miejscu przeznaczonym na podpis dzierżawcy, widnieje podpis osoby reprezentującej spółkę oraz pieczęć firmy "A" Sp. K. w J. W aktach znajduje się także aneks numer 1 do ww. umowy dzierżawy z dnia 6 sierpnia 2013 roku, którym zmieniono czas obowiązywania ww. umowy, ustalając go na okres do dnia 30 września 2015 roku. Aneks z dnia 6 sierpnia 20913 roku został zawarty pomiędzy Gminą J. a "A" spółką komandytową, reprezentowana przez D. P., v-ce Prezesa Zarządu. W tym miejscu zwrócić jeszcze raz należy uwagę, że rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, ustalenie podmiotu, do którego winien być skierowany nakaz wynikający z przepisów prawa budowalnego, a co za tym idzie, prawidłowego kręgu stron postępowania, jest okolicznością o zasadniczym wpływie na prowadzone postępowanie, zatem okolicznością wykraczającą poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie nie ustalono kto był inwestorem spornych obiektów, czy był to P. M., czy też "C" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J., czy też "B" spółka komandytowa lub "A" spółka komandytowa. Niewiadomym jest także, czy P. M. reprezentuje którąś z ww. spółek, w aktach sprawy brak bowiem dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Nie ustalono również, czy to któraś z ww. spółek wybudowała przedmiotowe obiekty, czy też zrobił to P. M. jako osoba fizyczna. Materiał dowodowy w tym zakresie jest niespójny, a organ pierwszej instancji zupełnie pominął okoliczność, o której poinformował go Burmistrz Miasta (działający w sprawie za właściciela nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty, Gminę Miasta J.) w piśmie z dnia 10 września 2013 roku, że umowa dzierżawy przedmiotowej działki została zawarta pomiędzy Gminą a "A" spółką komandytową, jednak znajdujące się na niej obiekty budowlane wybudował P. M., w trakcie trwania zawartej z nim umowy dzierżawy. Do pisma tego Burmistrz załączył przy tym jedynie umowę dzierżawy i aneks - opisane powyżej, a więc zawarte ze spółkami, które ewentualnie P. M. mógłby reprezentować. Fakt ten - istotny z punktu widzenia prawidłowego ustalenia adresata nakazu rozbiórki - został przez organ pierwszej instancji zignorowany. W tym miejscu przypomnieć należy, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest zasadniczo inwestor. Niemniej nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie tego artykułu. Krąg takich podmiotów wskazany został w cytowanym już art. 52 ww. ustawy. Są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej jednak kolejności obowiązki powinny zostać nałożone właśnie na inwestora, mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w skrócie "WSA") w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ke 667/10, Baza Orzeczeń LEX nr 753338; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. II SA/Rz 589/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1070609). Skoro bowiem obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności powinien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. II SA/Wr 359/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755572). Tym samym, jeżeli działka nr [...] w J., na której wybudowano sporne obiekty budowlane, pierwotnie była wydzierżawiona P. M., a następnie dzierżawcą została "A (lub B – przyp. Sądu) Sp. z o.o." spółka komandytowa, to organ pierwszej instancji powinien ustalić, który z tych podmiotów był inwestorem i zbadać jego aktualny związek z nieruchomością, tzn. zbadać czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy zasadnie zarzucił zatem organowi pierwszej instancji, że ten nie ustalił kto wybudował przedmiotowe obiekty, czy był to P. M., czy spółka (do tego jaka), nie ustalił także dokładnie kiedy one powstały (data budowy wskazana w decyzji /2010 r./ nie wynika z żadnych dowodów, a jedynie z samodzielnych ustaleń pracowników organu, poczynionych bez udziału stron postępowania – vide protokół oględzin z dnia 2 września 2013 roku w aktach administracyjnych), a nadto nienależycie zbadał, czy przedmiotowe obiekty budowlane powstały samowolnie. Zasadnie organ odwoławczy zauważył nadto, że nieprawidłowo organ pierwszej instancji nałożył nakaz rozbiórki na "Pana P. M. A sp. z.o.o.". Nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na istniejący podmiot, a niewątpliwie nie jest nim twór opisany przez organ, czyli połączenie osoby fizycznej ze spółką prawa handlowego. W istocie zatem decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu, który nie istnieje. Już chociażby z tej przyczyny musiała zatem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Słuszne jest również stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjne także z tego powodu, że w sytuacji gdy na przedmiotowej działce znajduje się szereg obiektów (z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych i naniesionych na niej adnotacji wynika, że obiektów budowlanych na działce nr [...] jest 19, w tym 7 objętych niniejszym postępowaniem), należałoby dokładnie opisać przedmiot rozstrzygnięcia (i postępowania). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji powinno być skonstruowane precyzyjnie, aby umożliwiało organowi wyegzekwowanie obowiązku. W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego rozbiórce z jednoznacznym wskazaniem gdzie obiekt ten jest posadowiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1416/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1083609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1425/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1107622). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, powinny one być wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób szczególnie staranny. Także same decyzje nakazujące rozbiórkę powinny zostać sporządzone szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem i adresata tych obowiązków. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną albowiem opisane powyżej braki postępowania organu pierwszej instancji - stanowiące o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., uzasadniały uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Źródłem powstania ww. naruszeń było uchybienie przez organ I instancji, określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy może być przedmiotem oceny zgodnej z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mimo, że organom administracji publicznej służy prawo swobodnej oceny dowodów, podkreślić należy, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przerodziła się w ocenę dowolną, podejmowane decyzje muszą być należycie uzasadnione w oparciu o przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił adresata decyzji, nie ustalił inwestora robót, ani nie zbadał prawidłowo kiedy zostały wykonane, nie zbadał również należycie (z udziałem inwestora i właściciela działki) czy sporne obiekty budowlane były efektem samowoli budowlanej. Na tym etapie postępowania nie sposób zatem stwierdzić, czy organ I instancji prawidłowo, czy też nie zastosował w sprawie nakaz z art. 48 ustawy - Prawo budowalne, co będzie możliwe dopiero po ustaleniu przez ten organ powyższych okoliczności. Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane - w tym budowę obiektu budowlanego - co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 48 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie zatem wymaga w tej sprawie zbadania czy rzeczywiście, tak jak to podnosi skarżący, przedmiotowe obiekty budowlane "są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Skoro zaś przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest, oprócz naruszenia przepisów postępowania, stwierdzenie istotnego wpływu tych uchybień na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, to przyjąć należy, że organ odwoławczy nie jest w takiej decyzji uprawniony do rozpatrywania sprawy co do jej istoty, albowiem nie dysponuje wystarczającym, koniecznym do wyjaśnienia sprawy, materiałem. Jedynie w sytuacji, gdyby materiał dowodowy sprawy został zgromadzony przez organ pierwszej instancji co do zasady prawidłowo i w sposób wyczerpujący, a konieczne do wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym okoliczności sprawy wymagałyby jedynie przeprowadzenia dodatkowego postępowania tylko w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (zob. art. 136 k.p.a.), organ odwoławczy mógłby wydać decyzję co do istoty sprawy i wówczas, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Przy wydawaniu decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się zatem do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania. Z tych samych względów również Sąd - kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie ustalono prawidłowo ani kto wybudował sporne obiekty budowlane, ani w jakie dacie one powstały. Nie zbadano również, na co wskazał organ odwoławczy, czy na ich wybudowanie inwestor posiadał stosowne pozwolenie. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw aby na tym etapie uznać postępowanie prowadzone w tej sprawie za bezprzedmiotowe, skoro na działce stanowiącej własność Gminy Miasta J. znajduje się 7 obiektów budowlanych, co do których nie sposób na razie stwierdzić, czy powstały, czy też nie w ramach samowoli budowlanej. Okoliczności te niewątpliwie musi prawidłowo wyjaśnić organ I instancji. Sąd zważył również, że skarżący w zarzutach skargi podnosił, że w decyzji organu odwoławczego znajduje się omyłka, która pozostawia wątpliwości w zakresie tego, co zostało tą decyzją uchylone. Analizując ten zarzut Sąd stwierdził, że w osnowie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji istotnie brak jest słowa "decyzję", tym niemniej powyższy błąd stanowi nieistotne uchybienie, które nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, skoro zarówno z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i z jej uzasadnienia bezsprzecznie wynika, że uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia podlegała decyzja organu pierwszej instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił.