II SA/Gd 463/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r., [...], na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.. nr 80, poz. 717), oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon ulic [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 28 marca 2008 r. Rada Miasta wezwana została przez A, reprezentowaną przez B, do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie powyższej uchwały. W treści wezwania A zarzuciła Radzie naruszenie procedury wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie uwag do projektu planu złożonych przez A, wskutek czego została ona pozbawiona udziału w uchwalaniu prawa miejscowego. Zdaniem A brak rozpatrzenia złożonych uwag narusza interes ogółu mieszkańców. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2008 r., nie uwzględniła złożonego przez A wezwania. Następnie [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ponownie zarzucając Radzie naruszenie procedury wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pominięte uwagi zostały przez A złożone w terminie i dotyczyły wielu istotnych dla mieszkańców kwestii, w szczególności sposobu odprowadzania wód opadowych, wjazdu na zaplecze istniejących budynków, ochrony istniejącego drzewostanu P. K. G., a także ochrony przed hałasem. Powyższe uwagi nie zostały rozpatrzone na sesji Rady w dniu 19 grudnia 2007 r., na której rozpatrzono pozostałe uwagi do projektu planu. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przez istotne naruszenie tego trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, pominięcie uwag A nie doprowadziło do istotnego naruszenia procedury planistycznej ze względu na okoliczność, że Rada szczegółowo rozpoznała uwagi zgłoszone przez L. P. – K., J. S. – K. oraz J. J. – P., których treść była identyczna z uwagami skarżącej A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany wyżej przepis obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej i ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje bowiem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany). Skarżący musi po prostu wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": jako indywidualnego podmiotu, np. jako właściciela (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/11). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa konkretna. W związku z tym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową strony skarżącej należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej A. Stroną skarżącą jest w niniejszej sprawie jest A, działająca na podstawie przepisów Rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. DZ. U. z 2000 r., Nr. 80, poz. 903 z późniejszymi zmianami). A w niniejszym postępowaniu jest reprezentowana przez Zarząd, który udzielił pełnomocnictwa B. Zarząd A reprezentuje zaś interesy ogółu mieszkańców domu położonego przy ul. [...], wynikające z ich prawa współwłasności części tej nieruchomości. Legitymacja procesowa A w niniejszym postępowaniu wynikać może jedynie z naruszenia poprzez zaskarżoną uchwałę możliwości wykonywania prawa własności wspólnych części nieruchomości przy ul. [...]. W tym miejscu należy stwierdzić, że kwestionowana uchwała Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r., [...] zawiera w swej treści liczne ograniczenia co do sposobu wykonywania przez Wspólnotę prawa własności części wspólnych budynku. W szczególności dla przedmiotowego obiektu przewidziano ochronę historycznej formy i wyrazu architektonicznego budynku – sposobu ukształtowania bryły, rodzaju i kształtu dachu, zasad kompozycji elewacji, rozmieszczenia, proporcji i kształtu stolarki. Jest to konsekwencją zaliczenia kamienicy przy ul. [...] grupy B – obiektów o walorach kulturowych, obejmującej budynki historyczne o charakterystycznej i tradycyjnej formie architektonicznej. Szczególne ograniczenie przewidziane jest w przypadku wszelkich prac budowlanych, które zgodnie z zapisem planu powinny przywrócić kamienicy formę historyczną. Jednakże to nie powyższe ograniczenia są kwestionowane przez A w przedmiotowym postępowaniu. Zarzuty skargi i poprzedzającego tę skargę wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczą wyłącznie sposobu odprowadzania wód opadowych z rejonu K. G., wjazdu na zaplecze istniejących budynków, ochrony istniejącego drzewostanu P. K. G., a także ochrony przed hałasem. Dotyczą zatem sposobu zagospodarowania działek objętych planem, ale nie sąsiadujących bezpośrednio z kamienicą przy ul. [...]. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednakże w przedmiotowej sprawie skarżąca A nie sformułowała żadnych konkretnych zarzutów dotyczących wpływu sposobu zagospodarowania działek położonych w obrębie planu na sposób wykonywania prawa własności przez A. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to oznacza, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto należy podkreślić, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w treści tego artykułu. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, definiujący pojęcie strony tego postępowania. Przepisy k.p.a. stosuje się do skargi wniesionej w trybie art. 101 jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżącą A nie posiadała legitymacji do wystąpienia ze skargą rozważanie merytorycznych zarzutów skargo stało się zbędne. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.