II SA/Gd 467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Kolegium Odwoławczego w z dnia 29 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2010r. nr [...]. II SA/ Gd 467/11 UZASADNIENIE R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2011r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 września 2010r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek osób uprawnionych D. i N. K. reprezentowanych przez matkę R. K. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2010/2011. Pismem z dnia 13 września 2010r. organ wystąpił do Sądu Okręgowego z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego bezskuteczną egzekucję w sprawie za ostatnie 2 miesiące( lipiec i sierpień 2010r.). Z przekazanego zaświadczenia wynika, że dłużnik alimentacyjny przebywa w Wielkiej Brytanii, a sprawa wnioskodawczyni toczy się w trybie Konwencji Nowojorskiej z dnia 20 czerwca 1956r. Pismem z dnia 2 czerwca 2010r. organ przyjmujący dokumentację Reciprocal Enforcement of Maintenance Orders, potwierdził odbiór wniosku alimentacyjnego i powiadomił o skierowaniu sprawy do właściwego sądu brytyjskiego celem rozpoznania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007r., nr 192, poz. 1378 ze zm.), zw. dalej ustawą, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, która oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o bezskutecznej egzekucji oznacza to zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy egzekucję w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowowno pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Wskazano, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że egzekucja na rzecz ww. osób uprawnionych nie jest prowadzona na dzień złożenia wniosku, a postępowanie w tej sprawie pozostaje w toku, znajdując się na etapie rozpoznania przed właściwym sądem brytyjskim. Organ przytoczył treść przepisu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i ustalił, że merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez organ jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii bezskuteczności egzekucji alimentów przez uprawniony do tego organ. Powołując się na powyższe Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 22 października 2010r. na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 oraz na podstawie art. 101 w zw. z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa osób uprawnionych D. i N. K. reprezentowanych przez matkę R. K. do świadczeń z funduszu. Alimentacyjnego. R. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi błędną interpretację przepisów ustawy, podnosząc że złożyła prawomocny wyrok z dnia 24 marca 2010r. zasądzający alimenty oraz przedstawiła zaświadczenie z Sądu Okręgowego o bezskuteczności egzekucji alimentów od dłużnika. Nadto odwołująca wskazała, że w myśl Konwencji Nowojorskiej z 1956r., aby wyrok wydany przez sąd polski był prawomocny na terenie innego państwa musi być zarejestrowany. Procedura rejestracji może trwać miesiącami, a nawet może nie zostać zakończona. Taki stan rzeczy, jak podniosła skarżąca, nie może oznaczać, że wyrok zasądzający alimenty nie obowiązuje w Polsce, a dzieci odwołującej nie spełniają wymogów osób uprawnionych do alimentów. Nadto odwołująca podniosła, że Sąd w Wielkiej Brytanii nie wystawi dla polskiego urzędu zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów, gdyż nie jest do tego zobowiązany żadną umową. Takie zaświadczenie jest wydawane przez Sąd Okręgowy. Odwołująca wniosła o ponowne wypłacanie na rzecz jej dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 marca 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9ust. 1, art. 2 pkt 11 i 2, art. 15 ust. 4 pkt 3lit. b i g ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ( Dz. U. nr 136, poz. 855). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pierwszym warunkiem, od którego spełnienia uzależniono ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest legitymowanie się przez dziecko statusem osoby uprawnionej. Zgodnie z definicją ustawową wiążącą organ, osoba uprawniona oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna ( art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy). Z kolei art. 2 pkt 11 ustawy zawiera definicję legalną pojęcia bezskuteczności egzekucji, stanowiąc, że bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Nadto organ II instancji powołał treść przepisu art. 15 ust. 4 pkt 3 ustawy stanowiący, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych należy dołączyć odpowiednio m.in. zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne stwierdzające bezskuteczność egzekucji, jak też zgodnie z powołanym w sentencji postanowienia przepisem rozporządzenia, zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Natomiast jak stanowi przepis art. 15 ust. 5 ustawy, w przypadku złożenia wniosku bez zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 3 lit. b, organ właściwy wierzyciela występuje do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że pismem z dnia 13 września 2010r. organ I instancji wystąpił stosownie do powołanego przepisu art. 15 ust. 5 ustawy do Sądu Okręgowego z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Sąd ten przesłał pismo pt. Informacja wydana na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g ustawy. Kolegium zważyło, że informacja Sądu jest jednym z dokumentów, o których mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć odpowiednio m.in. informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonywaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z: brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą ( art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g). Powołując się na powyższe organ II instancji wskazał, że do wniosku skarżącej nie został dołączony jeden z wymaganych dokumentów, a mianowicie nie zostało dołączone zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne stwierdzające bezskuteczność egzekucji (mimo że organ I instancji podjął w tym celu stosowną czynność występując z wezwaniem o przesłanie tego zaświadczenia). W konsekwencji organ II instancji ustalił, że brak w opisanym zakresie uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń alimentacyjnych. Skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. rozstrzygnięcia co do bezskuteczności egzekucji, zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego jest wiążące dla organów administracji, a więc nie są one władne działać z pominięciem Sądu Okręgowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków określonych przez przepisy wyżej powołanych aktów prawnych. Zatem zarzuty skarżącej pozostają bez wpływu na zasadność zawieszenia postępowania. R. K. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie i ponowne przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które były wypłacane na rzecz dzieci skarżącej za wcześniejszy okres . W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na uchwałę z dnia 23 marca 1998r. Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt OPS 10/97), w której wskazano na charakter wniosków składanych na podstawie Konwencji Nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą- Sąd Wojewódzki ( obecnie Sąd Okręgowy) pełni jedynie rolę organu przesyłającego wnioski za zagranicę do organu przyjmującego. Wniosek taki z dnia 15 marca 2010r. po dokonaniu niezbędnych czynności (tłumaczenie) został w dniu 20 maja 2010r. wysłany do organu przyjmującego w Wielkiej Brytanii, co zostało przez ten organ potwierdzone. Sąd Okręgowy, jak podniosła skarżąca, nie ma możliwości wystawienia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, może jedynie zwrócić się z prośbą o nadesłanie pisma dot. informacji o sprawie. W dniu 9 listopada 2010 Sąd Okręgowy przesłał do organu przyjmującego w Wielkiej Brytanii prośbę o zobowiązanie dłużnika do płacenia alimentów oraz do spłacenia zaległości. Na pismo to nie otrzymał odpowiedzi, jak również informacji o biegu postępowania. W dniu 6 kwietnia 2011r. skarżąca ponownie złożyła wniosek do Sądu Okręgowego o ponaglenie organu brytyjskiego. Powołując się na powyższe skarżąca wskazała, że egzekucja wciąż jest bezskuteczna. Nadto podniosła, że organy administracji prowadzą postępowanie w sprawie nie biorąc pod uwagę, że dłużnik alimentacyjny mieszka za granicą. Skarżąca powołała się również na swoją trudną sytuację materialną oraz wyrok zasądzający alimenty od dłużnika, który nie interesuje się losem dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2000r., nr 1, poz. 1071 ze zm.) – zw. dalej ustawą oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ( Dz. U. nr 136, poz. 855). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 7 września 2010r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. K. i N. K., oświadczając, że zobowiązanym do alimentacji jest P K. zamieszkały w Wielkiej Brytanii. Do wniosku został załączony prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 24 marca 2010r. zasądzający od P. K. na rzecz małoletnich dzieci P. K. i N. K. alimenty w łącznej kwocie 1.100zł ( po 550 zł na dziecko) oraz informacja Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia 1 września 2010r. wydana na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g ustawy. W informacji tej Prezes Sądu podał, że Sąd Okręgowy pośredniczył w przygotowaniu wierzycielce R. K. wniosku i załączników do wniosku o uzyskanie świadczeń alimentacyjnych w trybie Konwencji Nowojorskiej od P. K. zam. w Wielkiej Brytanii. Poinformowano, że organ przyjmujący Reciprocal Enforcememnt of Maintenance Orders (REMO) pismem z dnia 2 czerwca 2010r. potwierdził odbiór wniosku alimentacyjnego wierzycielki i powiadomił o skierowaniu sprawy do właściwego sądu brytyjskiego, celem rozpoznania. W powyższej informacji podano również wysokość dotychczas otrzymanych od dłużnika świadczeń alimentacyjnych ( kwota 96,76złx 2). Zgodnie z art. 3 ustawy w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Do wniosku należy załączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów. Przy czym zgodnie z definicją ustawową bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej kwoty należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. ( art. 2 ust. 2 ustawy). Dla rozpoznania sprawy istotnym jest pojęcie "bezskuteczności egzekucji alimentów" na gruncie ustawy, w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą. Z treści przytoczonej definicji wynika, że w przypadku dłużnika przebywającego za granicą warunek bezskuteczności egzekucji jest spełniony m.in. w związku z wymienionymi w tym przepisie okolicznościami, a sformułowanie " w szczególności " oznacza, że poza dwoma wym. w tym przepisie powodami mogą istnieć inne, dla których egzekucji się nie prowadzi. Nadto Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt IV SA/Po 283/09 i w Białymstoku z dnia 8 marca 2011r. sygn. akt 818/10 oparte na opracowaniu Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny-Instruktaż postępowania M. Wasilewska, Gdańsk 2009, iż definicja bezskuteczności została w ustawie uściślona poprzez przyjęcie, że pomimo braku prowadzenia faktycznej egzekucji, w przypadku pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą, m.in. w zw. z ww. okolicznościami należy przyjąć, że warunek bezskuteczności został spełniony. Należy też podkreślić, że w przypadku pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą zastosowanie ma przesłanka polegająca na tym, że bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zobowiązań alimentacyjnych. Zamieszkiwanie dłużnika alimentacyjnego za granicą nie oznacza wyeliminowania tej przesłanki przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego ( art. 15 ust. 1 ustawy). W przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego zobowiązana jest złożyć wypełniony stosownie do wymogów art. 15 ust. 2 ustawy wniosek o przyznanie świadczeń oraz załączyć informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika za granicą. Zatem stosownie do powołanych regulacji prawnych w celu ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego skarżąca zobowiązana była do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego załączyć wymagane dokumenty wraz z informacją Sądu Okręgowego o podjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o nie podjęciu tych czynność z wyżej przytoczonych przyczyn. Skarżąca taką informację uzyskaną od Prezesa Sądu Okręgowego w G. otrzymała i załączyła do wniosku o ustalenie prawa doświadczeń. Treść informacji potwierdza, że skarżąca wystąpiła do Sądu o dochodzenie w trybie Konwencji Nowojorskiej alimentów od zobowiązanego do alimentacji P. K. Sprawa tej w Wielkiej Brytanii nadano bieg. Treść informacji potwierdza również, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy od dłużnika nie wyegzekwowano świadczeń alimentacyjnych. Skoro więc w ustawie nałożono na osobę domagająca się ustalenia prawa do świadczeń alimentacyjnych od dłużnika zamieszkałego za granicą obowiązek złożenia wymaganej przepisem art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g informacji właściwego sądu o podjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego, to nie jest uzasadnione domaganie się od skarżącej złożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych wydanej przez Sąd Okręgowy w G. Z powyższych przyczyn skarga wniesiona przez skarżącą R. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa do czasu złożenia przez skarżącą zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji prowadzonej w Wielkiej Brytanii w stosunku do dłużnika alimentacyjnego było niezasadne. Brak jest bowiem zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd , którego brak uniemożliwia rozpoznanie wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić, albowiem rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszyły zasady postępowania ( art. 7 i 77 § 1 kpa), co trafnie zarzuciła skarżąca, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a mianowicie pobyt dłużnika alimentacyjnego za granicą. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie prawidłowych podstaw prawnych przy rozstrzygnięciu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2010r. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania. W szczególności winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem tej okoliczności, że dłużnik alimentacyjny przebywa zagranicą oraz uwzględniając wyżej przytoczone zasady ustalania bezskuteczności egzekucji przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu za granicą.