II SA/Gd 471/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. Ś. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 lutego 2018 r. K. Ś. złożył w Urzędzie Miejskim wniosek (pismo z dnia 3 lutego 2018 r.) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: ile na drogach (w tym przyległych do nich terenach) zarządzanych przez miasto C. istnieje obecnie wytyczonych miejsc parkingowych przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych; ile z nich posiada obecnie nawierzchnię barwy niebieskiej. Burmistrz Miasta, pismem z dnia 14 lutego 2018 r., wezwał wnioskującego o wykazanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia przedmiotowej informacji i jej udostępnienia. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 lutego 2018 r., wnioskujący wskazał, że obywatelom przysługuje prawo społecznej kontroli władzy m.in. w zakresie wykonywania przez nią powszechnie obowiązujących przepisów, a w dniu 8 października 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, które wprowadziło obowiązek malowania na niebiesko powierzchni miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, w tym dostosowania do nowych wymogów oznakowania miejsc już istniejących. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 8 marca 2018 r. odmówił udostępnienia wnioskującemu żądanej przez niego informacji z uwagi na niewykazanie szczególnego interesu publicznego, na podstawie którego się jej domaga. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2018 r., wydaną po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskującego odwołania, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji wyczerpującego uzasadnienia dla twierdzenia, że wnioskujący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w wytworzeniu informacji przetworzonej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), ponownie odmówił udostępnienia wnioskującemu żądanej informacji wyjaśniając, że strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego w wytworzeniu przedmiotowej informacji, która stanowi informację przetworzoną. W ocenie organu zliczenie wszystkich miejsc parkingowych przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych wymaga zaangażowania środków osobowych, zgromadzenia i przetworzenia danych. Wyznaczenie miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowa odbywa się w oparciu o zatwierdzony przez właściwy organ projekt organizacji ruchu. Zarządca drogi nie prowadzi, jak również nie ma obowiązku odrębnego ewidencjonowania miejsc postojowych na drogach publicznych i na drogach wewnętrznych, będących w jego zarządzie. Przygotowanie informacji publicznej objętej wnioskiem wiązałoby się z koniecznością zweryfikowania wszystkich projektów organizacji ruchu sporządzanych dla poszczególnych dróg będących w zarządzie Burmistrza Miasta. Organ podkreślił przy tym, że w związku z rozwojem miasta oraz wnioskami mieszkańców wyznaczane są kolejne miejsca postojowe, w tym przeznaczone dla pojazdów osób niepełnosprawnych. W konsekwencji, dla właściwego przygotowania odpowiedzi na wniosek konieczne byłoby ich zliczenie oraz zweryfikowanie z zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu, aby wytworzona informacja była zgodna ze stanem faktycznym. Organ wskazał także, że w związku z wcześniejszym wnioskiem wnioskującego z dnia 9 czerwca 2017 r., złożonym w tej samej sprawie, udzielono już odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. W tym celu organ zarządzający drogami zlecił, dla potrzeb udzielenia informacji, podległym służbom przygotowanie informacji poprzez fizyczne zliczenie miejsc przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Tak przygotowaną informację zarządca drogi przekazał wnioskodawcy w dniu 19 czerwca 2017 r., co skutkowało złożeniem przez wnioskującego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez Burmistrza, mającego polegać na poświadczeniu nieprawdy. Organ zauważył również, że w nadesłanej w dniu 23 lutego 2018 r. na wezwanie organu odpowiedzi, która miała wykazać szczególny interes publiczny uzasadniający uzyskanie przedmiotowej informacji, wnioskodawca takiego interesu nie wykazał. Powołanie bowiem w odpowiedzi przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniających rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, oraz subiektywna ocena celu wejścia w życie nowelizacji nie stanowi wykazania szczególnego interesu publicznego. Zdaniem organu także powołanie się przez stronę na dane statystyczne dotyczące ilości osób niepełnosprawnych w Polsce, jak i polemika co do terminu i sposobu wykonania oznakowania poziomego miejsc postojowych nie stanowi wykazania interesu publicznego. Ponadto, w ocenie Burmistrza, istota oraz charakter żądanych informacji wskazuje, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. Ś. zarzucając, że nie uzyskał odpowiedzi na swój wniosek z dnia 3 lutego 2018 r. mimo, że w 2017 r. organ nie miał problemu z udzieleniem odpowiedzi, co do podania ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych i ich oznakowania. Odwołujący się poniósł, iż pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. uzyskał od Burmistrza nieprawdziwą informację na podobny wniosek. Stan faktyczny okazał się bowiem diametralnie odmienny niż podany, co zweryfikował osobiście w dniu 2 lipca 2017r., nie stwierdzając miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych pomalowanych na niebiesko. W związku z powyższym wystąpił w dniu 3 lutego 2018 r. o wyjaśnienie przyczyn podania nieprawdy, motywów które skłoniły Burmistrza do podpisania się pod nieprawdziwą informacją publiczną oraz "zuchwałego" naruszenia prawa przez samorząd miejski w kwestii wypełnienia obowiązku dotyczącego wdrożenia nowego sposobu oznakowania miejsc parkingowych da inwalidów. Powyższe, jak wskazał, skłoniło go do złożenia wniosku o udzielenie informacji w niniejszej sprawie. Podkreślił przy tym, że obywatelom przysługuje prawo społecznej kontroli władzy m.in. w zakresie wykonywania przez nią powszechnie obowiązujących przepisów i zauważył, że wniósł do 100 losowo wybranych samorządów o udzielenie informacji, co do stanu wdrożenia regulacji mającej ułatwiać osobom niepełnosprawnym funkcjonowanie w przestrzeni publicznej. Żaden z nich nie odmówił podania informacji, ani nie wzywał do uzasadnienia celu jej uzyskania. Dlatego też, w jego ocenie, każdy profesjonalnie zorganizowany samorząd ma pełną wiedzę ile posiada miejsc parkingowych i które oraz jak są oznakowane. Zdaniem strony stanowisko Burmistrza zajęte w sprawie świadczyć może o niezorganizowaniu UM w C. w zakresie wiedzy na temat zarządzanej przez siebie przestrzeni publicznej i należytego wypełnienia obowiązków prawnych odnoszących się do tych podległych terenów. Zdaniem odwołującego się jego wniosek służyć ma inwentaryzacji miejsc parkingowych i oceny skali naruszenia prawa w zakresie ich prawidłowego oznakowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który uznał, że żądana przez wnioskującego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Wniosek nie mógł być załatwiony bez dodatkowego nakładu pracy, mimo udzielenia już rok wcześniej informacji publicznej o tożsamym charakterze. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji jednoznacznie wskazał, iż nie posiada danych umożliwiających bez dodatkowego nakładu pracy udzielenie żądanych informacji. Ocenie organ I instancji poddał szczególny interes publiczny w udostępnieniu informacji odnosząc się do twierdzeń strony w kwestii celowości wytworzenia informacji. Prawidłowości oceny dokonanej przez organ I instancji nie przekreśla fakt skierowania przez stronę do Prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, mającego dotyczyć poświadczenia nieprawdy przez Burmistrza w związku z rozpatrzeniem sprawy na podstawie wniosku z czerwca 2017 r., a ustalenia w tej sprawie należą do organów ścigania. Organ I instancji w swej decyzji odniósł się do powyższej kwestii wskazując, że w czerwcu 2017 r. polecono podległym służbom zliczenie miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Podnoszone zaś w odwołaniu argumenty mające przemawiać za udzieleniem informacji publicznej, wobec zarzucanego podania Burmistrzowi nieprawdy w podaniu stosownej informacji, jak też troska o właściwe wprowadzenie przepisów dotyczących oznakowania (dostosowania przez oznaczenie kolorem niebieskim) miejsc dla osób niepełnosprawnych, nie potwierdzają, w ocenie Kolegium, aby w wyniku wytworzenia stosownej informacji, wykazania zarzucanej przez stronę nieprawidłowości w kwestii oznaczenia miejsc parkingowych, mogło przyczynić się samo w sobie do poprawy kwestionowanej sytuacji. Przeliczenie miejsc parkingowych spełniających odpowiednie wymogi (pokrycie kolorem niebieskim) i tworzenie w związku z tym ich spisu nie uzasadnia ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z wytworzeniem informacji. Organ I instancji podał, że nie posiada gotowego zestawienia umożliwiającego wytworzenie informacji bez dodatkowych zabiegów: przeliczenia miejsc spełniających odpowiednie warunki. Odwołujący się wskazuje natomiast, iż w zasadzie miejsc takich brak. Wytworzenie więc informacji w omawianym zakresie nie przyczyni się do poprawy kwestionowanego stanu rzeczy. Organ I instancji jasno odmawiając udostępnienia informacji publicznej wskazał brak użyteczności jej wytworzenia dla dobra publicznego. Na powyższą decyzję K. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia i nakazania Burmistrzowi Miasta udzielenia żądanych przez niego informacji, podnosząc tożsame argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 19 kwietnia 2018 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Wniosek skarżącego z dnia 5 lutego 2018 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które uregulowane zostało przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z przepisami u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, która, jeśli musi zostać przetworzona w celu jej udostępnienia, wymaga wykazania od wnioskującego szczególnej istotności dla interesu publicznego. W sprawie nie jest sporne, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wskazania ilości istniejących obecnie na drogach i przyległych do nich terenach zarządzanych przez miasto wytyczonych miejsc parkingowych przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych i wskazania ile z nich posiada obecnie nawierzchnię barwy niebieskiej - stanowi informację publiczną, którą Burmistrz Miasta powinien dysponować. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Przede wszystkim, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lt c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach ich realizacji a także, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5, udostępnieniu podlega także informacja o majątku publicznym. Niewątpliwie również, Burmistrz Miasta, będący podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., żądaną przez skarżącego informację powinien posiadać. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) to prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stosownie zaś do treści art. 10 ust. 10a tej ustawy podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Sporne w sprawie pozostaje jednak, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna wymaga przetworzenia w celu jej udostępnienia tj. czy stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie wskazuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień. Jest to informacja, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzi do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja w momencie złożenia wniosku jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej sie jej udostępnienia. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej szczególnie istotnym czynnikiem jest intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 (LEX nr 1094536) wyjaśnił, że informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach i dokonaniu podstawowych działań arytmetycznych. Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 571/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja przetworzona nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej. Zliczenie wytyczonych na drogach i przyległych do nich terenach zarządzanych przez miasto C. miejsc parkingowych przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych ze wskazaniem ile z nich posiada obecnie nawierzchnię barwy niebieskiej wymaga bowiem albo ich fizycznego zliczenia albo ustalenia ich liczby na podstawie dokumentów posiadanych przez Burmistrza, jako podmiotu zarządzającego drogami w mieście. Zliczenie to nie wymaga przy tym zaangażowania intelektualnego, a jedynie prostego, mechanicznego zsumowania. Zliczenie to nie jest ponadto pracochłonne i nie wymaga również zaangażowania większej ilości osób, zatem może zostać wykonane w ramach bieżącej działalności organu. Dodatkowo należy wskazać, że organ już dokonał takiego zsumowania w 2017 r., czego wyniki przekazał skarżącemu w dniu 19 czerwca 2017 r. w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 czerwca 2017 r., wówczas żądana informacja nie została uznana za przetworzoną. Dlatego też Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie wezwanie skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji i następnie odmowa udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, z uwagi na jego niewykazanie, była nieuzasadniona. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 19 kwietnia 2018 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności co do interpretacji pojęcia informacji przetworzonej w kontekście informacji żądanych w niniejszej sprawie.