II SA/Gd 476/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W. K. wniósł w dniu 9 sierpnia 2016 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 marca 2015 r. nr [..] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.i.d.p. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922). Jak wynika z akt sprawy i ustaleń SKO, po rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia 17 marca 2016 r. o wydanie kopii wraz z listą podpisanych "Wniosku o odwołanie sołtysa" odczytanego w części za zebraniu sołeckim wsi T. w dniu 16 marca 2016 r., Wójt Gminy odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci udostępnienia pełnej listy osób podpisanych pod wnioskiem o odwołanie sołtysa, odczytanego w części na zebraniu sołeckim wsi T. w dniu 16 marca 2016 r. Odwołanie od tej decyzji złożył W. K. wnosząc o spowodowanie ujawnienia pełnej listy osób podpisanych pod wnioskiem oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy. Według odwołującego meritum sprawy powinno być rozstrzygnięte zgodnie ze Statutem Sołectwa. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny przebiegać zgodnie z zasadami wyboru rady gminy. Przepisy gwarantują sołtysowi i radzie sołeckiej czynny udział w postępowaniu. Możliwość złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów jest prawem, którego pozbawiono zainteresowanych. Rozważając niniejszą sprawę jako żądanie udostępnienia informacji publicznej SKO przywołało treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP statuującego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, rozwinięte w dalszych ustępach tego przepisu. Przywołał następnie organ odwoławczy treść art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Przyjęto na podstawie art. 6 u.i.d.p., z powołaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że informacja publiczna jest każda informacja związana z szeroko rozumianym funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będzie więc w praktyce każda informacja znajdująca się zgodnie z prawem w posiadaniu tych podmiotów. SKO opisało sposoby udostępniania informacji publicznej na podstawie u.i.d.p., w tym w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej oraz przywołało przepis art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) statuujący zasadę jawności działań organów gminy, obejmującą w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji oraz dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych. Odmówiono udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazano, że wniosek dotyczy imion i nazwisk osób uprawnionych do głosowania w obrębie T., gdzie mają miejsca zamieszkania i identyfikacja tych osób jest jednoznacznie możliwa. Upublicznienie żądanej informacji spowoduje ujawnienie danych osobowych, co może narazić osoby podpisane pod wnioskiem na negatywne konsekwencje wynikające z upublicznienia ich tożsamości. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia wójta, zobowiązanie organu pierwszej instancji do ujawnienia listy nazwisk i imion osób podpisanych pod wnioskiem o odwołanie sołtysa W. K. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty odwołania, domagając się ujawnienia listy nazwisk i imion osób, które złożyły wniosek o odwołanie jego osoby z funkcji sołtysa wsi T. Ponownie przywołał argumenty dotyczące prawidłowości postępowania dotyczącego odwołania sołtysa, z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszały prawa. W ocenie sądu, niniejsza sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia 17 marca 2016 r., skierowanym do wójta gminy, mieści się w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058). Kontroli sądu zgodnie z żądaniem skarżącego poddano rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte w drugiej instancji i utrzymujące w mocy opisaną decyzję Wójta Gminy o odmowie udostepnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Przebieg postępowania w sprawie z przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 marca 2016 r. nie jest między stronami sporny i wprost wynika z akt sprawy. Rozważając aspekty prawne niniejszej sprawy wskazać należy na treść przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., na podstawie których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Przepis art. 4 u.i.d.p. zakreśla krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wśród których na pierwszym miejscu wymienia się organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Co do zasady obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.). Definicję informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 u.i.d.p. stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, przy czym uszczegółowienie jej przedmiotu określa art. 6 u.i.d.p., niestanowiący jednak katalogu zamkniętego. W art. 6 ust. 2 pkt 4 u.i.d.p. mowa jest o udostępnieniu informacji publicznej o danych publicznych, w tym (pkt 4 "b" i "c") stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis art. 16 ust. 1 u.i.d.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Według ust. 2 do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na gruncie niniejszej sprawy pozostaje niesporne, że z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła osoba, która jednocześnie pełni funkcję sołtysa (wsi T.), a pozostawało to w związku z próbą odwołania tego sołtysa zasygnalizowaną przez Wójta Gminy na zebraniu wiejskim w dniu 16 marca 2016 r. Mimo tych okoliczności, zdaniem sądu, wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2016 r. prawidłowo został zakwalifikowany z uwagi na jego treść, a nie tylko podpis wskazujący na pełnioną funkcję, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem innych podstaw, by dana osoba pełniąca funkcję sołtysa zwracała się do wójta gminy z żądaniem natychmiastowego udzielenia przedmiotowej informacji, w szczególności nie na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Zatem oba organy prawidłowo procedowały w trybie u.i.d.p., a zarzuty skargi a uprzednio odwołania, opierające się na naruszeniu w związku z podjętą próbą odwołania skarżącego ze stanowiska sołtysa przepisów u.s.g. i Statutu Wsi T. nie mogą zostać uwzględnione. Sąd bowiem nie kontroluje w niniejszej sprawie prawidłowości procedury – w okolicznościach do daty zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostających w związku z podjętą próbą odwołania skarżącego jako sołtysa wsi T. - lecz prawidłowość decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na wniosek zgłoszony przez osobę, która posiada podmiotowe, konstytucyjne prawo do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP. W kwestiach dotyczących działalności zebrania wiejskiego jako informacji publicznej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2021/12 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznał, że uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowanie uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa staje się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej. Przedstawione stanowisko dotyczyło listy uczestników zebrania wiejskiego jako przedmiotu udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo taki wniosek był przedmiotem rozważań NSA na tle art. 5 ust. 2 u.i.d.p., jak i na tle ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji tych rozważań przyjął NSA, że ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 u.i.d.p. doznająca ograniczeń w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, nie obejmuje udostępnienia listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim, gdyż nie narusza to ich prywatności. Chodzi tu bowiem o dane osobowe osób, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. NSA wywiódł, że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Koresponduje to z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej. Przedstawiony pogląd dotyczy jednak stricte konkretnego dokumentu, jakim jest lista obecności na zebraniu wiejskim, które według art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Nie będzie miał zatem zastosowania w kontrolowanej przez sąd sprawie. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy, na zebraniu wiejskim wsi T. w dniu 16 marca 2016 r. odczytany został przez wójta gminy (częściowo) dokument niemający charakteru urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.i.d.p., a zawierający wniosek o odwołanie urzędującego sołtysa. Ponieważ pismo to ujawnione zostało przez organem uchwałodawczym sołectwa i mogło wszcząć procedurę odwoławczą z funkcji sołtysa, trafnie organy procedujące w niniejszej sprawie uznały jego treść za informację publiczną. Według sądu odpowiada ona przedmiotowi określonemu w przepisie art. 6 ust. 1 pkt "c" u.i.d.p., nie ma bowiem istotnego znaczenia kto sporządził przedmiotowe pismo, istotny jest kontekst jego ujawnienia przed organem uchwałodawczym sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Mamy zatem, zdaniem sądu, na gruncie niniejszej sprawy spełnione oba warunki procedowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: podmiotowy – ponieważ w posiadaniu tej informacji jest organ władzy, którym jest wójt gminy, przedmiotowy – ponieważ skutkiem tej informacji upublicznionej na zebraniu wiejskim mogła nastąpić władcza procedura zmierzająca do odwołania organu wykonawczego sołectwa, którym na podstawie art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. jest sołtys. Tym samym dalszemu rozważeniu pozostała kwestia ograniczenia dostępu do przedmiotowej informacji publicznej odnośnie danych osób, które podpisały pismo odczytane na zebraniu wiejskim wsi T. w dniu 16 marca 2016 r. W ocenie sądu prawidłowo organy przyjęły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.i.d.p., a więc ochroną prywatności osób fizycznych. Nie zachodzi w niniejszej sprawie zniesienie tego ograniczenia z uwagi na pełnienie funkcji publicznych, bo nawet fakt, że pismo podpisałyby osoby będące mieszkańcami wsi T. i uprawnione do uczestnictwa w zebraniu wiejskim, nie czyni z nich w związku z treścią pisma funkcjonariuszy publicznych. W przywołanym wyroku NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2021/12 dopuszczono publiczny charakter danych osób ujawnionych na liście obecności na zgromadzeniu wiejskim, przyjmując funkcjonalne ujęcie funkcjonariusza publicznego ze względu na powierzenie i wykonywanie funkcji publicznej przez organ uchwałodawczy sołectwa jakim jest zebranie wiejskie, lecz takiego stanowiska nie można rozszerzyć na sprawę będącą obecnie przedmiotem kontroli sądu. Prawo do prywatności potwierdzone jest w art. 47 Konstytucji RP, nakładającym na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Realizuje ten obowiązek w szczególności wspominana ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 ust. 1 przewiduje, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych jest w zakresie dotyczącym właśnie tych danych lex specialis wobec u.i.d.p. Jeśli zatem żądanie dotyczące ujawnienia danych osobowych (imienia i nazwiska) nie dotyczy funkcjonariuszy publicznych, nie ma podstaw do udostępnienia tych danych. Szczególnie zauważalne jest to w niniejszej sprawie, gdzie ujawnienie danych osobowych osób wnioskujących o odwołanie sołtysa wsi T. w istocie dotyczy osobiście wnioskodawcy sprawującego funkcję publiczną i korzystającego z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 u.s.g.). Ta ochrona prawna, zdaniem sądu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego, polegającego na ujawnieniu oponentów z racji sprawowanej funkcji. Mimo zatem, że sąd podzielił pogląd organów co do publicznego charakteru żądanej informacji, uwzględnił też podmiotowy charakter żądania, to jednak nie może umknąć uwadze sądu cel żądania, całkowicie osobisty, sprzeczny z celem u.i.d.p. co do jawności i przejrzystości działania organów władzy publicznej. Przedmiotowe żądanie stanowi też jednak według sądu nadużycie żądania udostępnienia informacji publicznej, nie powinno zatem podlegać ochronie sądowej kontroli zachowania warunków u.i.d.p. W przedstawionych okolicznościach, mimo niedostatków kontrolowanej decyzji odnoszących się do zachowania warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.i.d.p., co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, należało uznać bezzasadność skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.