II SA/Gd 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. S. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), oraz przepisu § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 98, poz. 1589) i art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku inwestora A Spółka cywilna - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...], polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 3-4 kondygnacji z podziemnym garażem i towarzyszącą infrastrukturą. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach prawa oraz nie narusza interesów osób trzecich. Ponadto organ wskazał, iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji uwagi do niej wniósł współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] pan G. S. Zarzucił on, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zmniejszenie nasłonecznienia jednego pokoju w jego mieszkaniu oraz ograniczy widok z okien na las od strony zachodniej. Ponadto z uwagi na odległość między budynkami (ok. 8m) w jego ocenie po zrealizowaniu inwestycji zaistnieje możliwość zaglądania do okien jego mieszkania. Odnosząc się do powyższych uwag organ uznał, że zagadnienia podniesione w treści pisma są w części unormowane przez obowiązujące prawo budowlane oraz przepisy techniczno-budowlane oraz powołane w treści decyzji. Dodatkowo dla opracowania projektu budowlanego wprowadzono wymóg wykonania opracowania sprawdzającego zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania budynków sąsiadujących. Organ wyjaśnił, iż sposób realizacji powyższych przepisów będzie możliwy do oceny po przedłożeniu planu zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji oraz projektu budowlanego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Tylko w przypadku spełnienia warunków wynikających z tych przepisów możliwe będzie wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ wskazał, iż warunki zabudowy zaopiniowane zostały w Wydziale Urbanistyki UM pod względem zgodności z polityką przestrzenną miasta (pismo z dnia 22 lutego 2006r.) Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. S. wskazując, iż decyzja zwiera błędy merytoryczne i proceduralne. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ pierwszej instancji nie powiadomił o treści zaskarżonej decyzji wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], pomijając U. i I. L., K. L., B. Ł., J. S. i I. W. Ponadto odwołujący się stwierdził, że informacje zawarte w dokumencie "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. [...] w G." są nierzetelne. Wskazał on, że w treści zaskarżonej decyzji wyrażono zgodę na wybudowanie budynku czterokondygnacyjnego pomimo, że wszystkie budynki objęte analizą, w szczególności sąsiednie, czyli nr [...] i [...] posiadają jedynie trzy kondygnacje. Dane dotyczące ilości kondygnacji w budynku nr [...] i [...] potwierdzają mapy sytuacyjne wskazujące na trzy kondygnacje, natomiast w dokumencie "Analiza funkcji (...)" w pkt 3 dotyczącym ul. [...] podano ilość kondygnacji – 4.Poza tym w tej samej tabeli w rubryce "funkcja" zapisano, iż budynek nr [...] posiada lokal usługowy na parterze, natomiast jak wynika to z zapisu zamieszczonego w tej samej tabeli, budynek ten posiada lokal w przyziemiu. Odwołujący się zasygnalizował również swoje wątpliwości co do ustalenia wysokości budynku nr [...], bowiem w jego ocenie wysokość ta wynosi 10,3 m, natomiast w tabeli zamieszczono informacje, iż wysokość ta wynosi 11,5 m. W opinii G. S. w granicach analizowanego obszaru zgodnie z § 3 rozporządzenia (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) nie ma ani jednego budynku, który ma od frontu lub z tyłu wysokość większą niż 10,3 m. W odwołaniu wskazano także, iż kwestionowana decyzja nie zawiera jednoznacznego sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Odwołujący się wskazał także, iż wybudowanie czterokondygnacyjnego budynku spowoduje pogorszenie nasłonecznienia budynku nr [...] w miesiącach od listopada do marca, a także może spowodować zmniejszenie wartości mieszkania należącego do G. S. Odwołanie w odrębnym piśmie poparli E. i K. T., A. i T. Z., A. i T. W. oraz E. W., zamieszkujący budynek położony przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty przedstawione przez G. S., a dotyczące parametrów planowanej inwestycji są przedwczesne, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi dopiero pierwszy etap procesu inwestycyjnego w którym nie bada się zgodności parametrów technicznych inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Badania tej zgodności dokonuje się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego to jest w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero występując o pozwolenie na budowę inwestor musi przedłożyć projekt budowlany oraz inne wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Na tym etapie właściwy organ bada zgodność parametrów technicznych projektu z przepisami rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał także, że uszczegółowienie wszystkich wymagań nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Natomiast jeśli chodzi o decyzję o warunkach zabudowy organ wyjaśnił, iż jest to decyzja, w której przeważają elementy informacyjne. Decyzja ta wytycza jedynie podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto zaznaczył, iż ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona w całości, a podejmowane w ramach tej ochrony czynności nie mogą wykraczać poza ramy określone przepisami prawa i nadmiernie ograniczać właściciela w wykonywaniu swojego prawa do zagospodarowania, które zostało mu zagwarantowane w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał, także iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, którego wydanie uzależnione jest od spełnienia przez inwestora szeregu konkretnych warunków określonych zaskarżoną decyzją. Odwołujących się pouczono ponadto, że przysługuje im prawo strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a wszelkie zgłoszone zarzuty i zastrzeżenia organ wydający pozwolenie na budowę będzie musiał zbadać i ustosunkować się do nich na podstawie konkretnych dowodów oraz rozpatrzyć w oparciu o obowiązujące przepisy. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. S. żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, że jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne i rzetelne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, także w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a). Czynny udział podmiotu uprawnionego w postępowaniu przejawia się miedzy innymi w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie dostępu do akt sprawy, prawie zgłoszenia dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów oraz prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Zaniedbanie tego obowiązku ma doniosłe konsekwencje dla postępowania naznaczonego takim niedopatrzeniem. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Organ administracji jest zatem obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Ponadto organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta, wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] określił w sposób prawidłowy krąg osób posiadających prawa strony w przedmiotowym postępowaniu. Osobom tym zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Następnie w związku ze zbyciem nieruchomości przy ul. [...] jej wyłącznym właścicielem został A Spółka cywilna. Doszło zatem do zmiany stron postępowania. Organ pierwszej instancji uwzględnił tę okoliczność w chwili doręczania decyzji o warunkach zabudowy, eliminując z kręgu osób zainteresowanych poprzednich właścicieli nieruchomości. Nierzetelnego ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w niniejszej sprawie dokonał natomiast organ drugiej instancji. Organ ten zapewnił czynny udział w postępowaniu jedynie podmiotom które wniosły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta to jest skarżącemu, E. i K. T., A. i T. Z., A. i T. W., E. W., oraz oczywiście inwestorowi A s.c. Pozostali uczestnicy postępowania – współwłaściciele nieruchomości sąsiednich znajdujących się przy ul. [...] nr [...] i [...], w tym miedzy innymi J. L., B. i J. I., A. W., H. T., J. J., W. i M. J., H. i B. M. zostali w niniejszym postępowaniu pominięci. Nie zapewniono im możliwości czynnego uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, nie doręczono im także decyzji organu odwoławczego. Takie postępowanie organu jest jawnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721). Powyższe wskazuje, że zasadny jest zarzut skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapewniło wszystkim podmiotom posiadającym przymiot strony czynnego uczestnictwa w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi są zdaniem Sądu bezzasadne. W ocenie G. S. dane zawarte w dokumencie zatytułowanym "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. [...] w G." dotyczące liczby kondygnacji w budynku nr [...] są niezgodne z rzeczywistością, bowiem budynek ten ma w istocie trzy kondygnacje, a nie cztery jak wynika z treści dokumentu. W opinii skarżącego w dokumencie tym zamieszczono także inne fałszywe założenie, a mianowicie, że w budynku nr [...] na parterze znajduje się pomieszczenie usługowe. W rzeczywistości skarżący uważa, że lokal ten znajduje się w przyziemiu. Po przeanalizowaniu powyższych zarzutów stwierdzić należy, iż podnoszony przez skarżącego zarzut, iż budynek przy ul. [...] nr [...] nie posiada czterech kondygnacji jest niezgodny z prawdziwym stanem rzeczy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności z rysunku przedstawiającego elewację frontową północną oraz z przedłożonych zdjęć jasno wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony został na nierównym terenie, pochylonym w kierunku jezdni, na którym różnica poziomów wynosi od 2 do 4m. Takie ukształtowanie terenu wymaga od projektanta dostosowania bryły budynku, w tym także jego kondygnacji, do nierówności gruntu. Budynek nr [...] posiada od strony ulicy trzy kondygnacje nadziemne (w tym przyziemie), natomiast tył domu podniesiony jest o jedną kondygnację (por k. nr 2a, 2d akta administracyjne organu I instancji), czyli w sumie posiada cztery kondygnacje. Wyjaśnienia wymaga także kwestia, czy przyziemie w budynku przy ul. Wolności nr [...] można uznać za kondygnacje nadziemną, bowiem takie ustalenie bezwzględnie przesądza o liczbie kondygnacji w budynku nr [...]. Należy wskazać, iż zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Przez kondygnację nadziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację. Natomiast kondygnację podziemną stanowi kondygnacja, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną pod nią kondygnację. Jak wynika z przedstawionych zdjęć, dokumentacji oraz powyższych definicji, w budynku położonym przy ul [...] część przyziemia od strony ulicy znajduje się ponad poziomem ziemi, w pełnym świetle, a zatem przyziemie to stanowi kondygnacje nadziemną. Ponadto należy podkreślić, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2006 r. dla planowanej inwestycji na działce nr [...] (ul. [...]) Prezydent Miasta ustalił w pkt 2a, iż linia zabudowy projektowanego budynku powinna zostać wyznaczona przez linię zabudowy istniejących budynków nr [...] i [...] w odległości około 6 m od krawędzi jezdni, w tym linia zabudowy dla czwartej kondygnacji tego budynku ma zostać cofnięta w stosunku do linii zabudowy przyziemia o odległość równą odsunięciu najwyższej kondygnacji budynku przy ul. [...] to jest około 5 m. Z brzmienia tego zapisu jasno wynika, że dla projektowanej inwestycji ustalono warunki bliźniaczo podobne, jak dla budynku przy ul. [...], gdzie zamieszkuje skarżący. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia warunków technicznych przez zawarte w treści zaskarżonej decyzji założenia należy stwierdzić, iż tego typu kwestie badane są dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma kompetencji do badania, czy projektowany budynek spełnia warunki określone w ustawie Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podjecie przez organ tego typu czynności sprawdzających byłoby bezprawne, bowiem ustawodawca nie przewidział na tym etapie procesu budowlanego uprawnień dla organu do badania zgodności inwestycji z przewidzianymi w przepisach warunkami. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż zarzuty skarżącego w kwestii nasłonecznienia, wysokości budynku oraz odległości między sąsiadującymi budynkami są przedwczesne i mogą zostać zbadane dopiero w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 3 lipca 2001 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić w sposób prawidłowy, zgodny z wskazanymi w treści uzasadnienia przepisami krąg osób zainteresowanych, a następnie ponownie rozpoznać odwołanie doręczając decyzję wszystkim stronom postępowania.