II SA/Gd 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego sprzedaży lokalu mieszkalnego oddala skargę. Prezydent Miasta postanowieniem z 20 grudnia 2013 r. zwrócił podanie E. G., dotyczące sprzedaży przez Gminę Miasta lokalu mieszkalnego przy ul. P. 5/3a w G., z uwagi na okoliczność, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Postanowienie to zaskarżyła wnioskodawczyni, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że Prezydent Miasta nie jest organem właściwym w sprawie będącej przedmiotem wniosku i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona opisała stan faktyczny sprawy i starania o wykup zajmowanego lokalu. Zarzuciła, że organ nie podejmuje w przedmiocie sprzedaży żadnych działań, które leżą w interesie zarówno Gminy i najemców. Wskazała, że nie podziela stanowiska organu, jakoby właściwymi przepisami prawa regulującymi zbywanie lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobów Gminy była ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przekonaniu strony podstawowym aktem normatywnym, który ma stanowić podstawę dalszego postępowania organu jest uchwała Rady Miasta. Sprawa sprzedaży lokalu jest sprawą indywidualną, należącą do właściwości organów administracji i winna być rozstrzygana w formie decyzji. Postanowieniem z 16 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przywołał treść art. 66 § 3 k.p.a. stanowiący, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przekonaniu Kolegium zasadnie wskazał organ I instancji, że zasady zbywania lokali mieszkalnych, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a także kodeksu cywilnego. Przeniesienie własności lokalu odbywa się nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale w drodze umowy cywilnoprawnej, zgodnie z zasadami swobody umów, a także równości podmiotów przystępujących do jej zawarcia. Czynność ta uregulowana jest przepisami prawa cywilnego, a nie przepisami prawa administracyjnego, jak wywodzi strona w zażaleniu. Wskazało Kolegium, że w trybie postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje w zasadzie zgodny pogląd co do treści pojęcia aktu administracyjnego. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach adresata. Innymi słowy, decyzją administracyjną będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne..., s. 181). Do elementów konstytutywnych pojęcia decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym należy zaliczyć więc te z nich, które stanowią, że jest to zewnętrzne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej. O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Tak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 708/08, nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie roszczenie E. G. nie mają charakteru administracyjnego, nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Organ I instancji prawidłowo zatem orzekł o zwrocie wniosku strony z dnia 25 listopada 2013 r.. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności art. 1 i art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek nie dotyczy sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Bezzasadnie, zdaniem skarżącej, wniosek o kontynuowanie procedury sprzedaży lokalu komunalnego w drodze bezprzetargowej został jej zwrócony bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co skutkuje pozbawieniem skarżącej możliwości dochodzenia praw na drodze administracyjnej. W uzasadnieniu skargi opisała skarżąca przebieg postępowania od momentu złożenia wniosku w dniu 7 września 2011 r. Podkreśliła, że lokal w G. przy ul. P. 5/3a znalazł się w wykazie lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, ogłoszonym zarządzeniem Prezydenta Miasta nr 736/12 z 17 maja 2012 r., a mimo to odmówiono jej sprzedaży tego lokalu. Przedmiotowe zarządzenie pozostaje w obiegu prawnym. Podkreśliła, że w jej ocenie negatywne rozpoznanie złożonego wniosku zawsze powinno przybierać formę decyzji. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. skarżąca podniosła zarzut, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało podpisane przez osobę działającą bez upoważnienia do działania w imieniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania – art. 145 § 1 lit. a, c, b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Istotą kontrolowanej sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Treść powołanego przepisu normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Zatem istotnym dla rozpoznawanej sprawy jest ocena, czy organ prawidłowo ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, że nie jest w sprawie właściwy i brak jest organu administracji publicznej właściwego dla rozpoznania sprawy, zaś sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Należy mieć na uwadze, że postanowienia organów w niniejszej sprawie dotyczą zwrotu skarżącej podania z dnia 7 września 2011 r. dotyczącego wykupu mieszkania komunalnego zajmowanego przez skarżąca. Organy uznały, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, w związku z czym sprawa nie może być rozpoznana w trybie administracyjnym, jakby życzyła sobie tego skarżąca. Skład orzekający podziela w pełni stanowisko organów administracji, że kwestia zbycia lub odmowy zbycia lokalu mieszkalnego należącego do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu Państwa nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Jak słusznie wskazane zostało w zaskarżonych rozstrzygnięciach kwestie związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny. Prezydent miasta nie występuje zatem w roli organu administracji publicznej, ale reprezentuje gminę realizująca swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości. Skoro zatem organy administracyjne nie mają w tym zakresie kompetencji do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego, a konsekwencji wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień, to przedmiotowa skarga na postanowienie o zwrocie pisma jest niezasadna. Prawidłowo wskazały organy skarżącej, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zdanie 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy oraz art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, że złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują więc jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., do właściwości sądu powszechnego. W tym miejscu należy przywołać też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 442/10 (Lex Omega nr 606371), w którym orzeczono, że "sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego"." Zgodzić się również należy z poglądem, że gmina nie ma obowiązku zbywania lokali mieszkalnych, a najemcom nie przysługują żadne prawa podmiotowe do żądania od gminy jako właściciela mienia komunalnego – wbrew jego woli – zbycia nieruchomości (w tym przypadku wyodrębnionego lokalu mieszkalnego). Prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wyrażone w art.34 u.g.n. ogranicza się bowiem wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez gminę nieruchomością w sposób niezgodny z jego treścią. Nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art.21 i art.165 Konstytucji RP, a także przez art.140 k.c. Niezasadny jest także podniesiony na rozprawie zarzut, jakoby Kierownik Wydziału Sprzedaży Lokali R. D. nie posiadał umocowania do podpisania postanowienia wydanego przez organ I instancji. Z zarządzenia Prezydenta Miasta nr 1965/09 z dnia 31 grudnia 2009 r. wynika upoważnienie dla R. D. do prowadzenia w imieniu Prezydenta Miasta, postępowań w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i wydawania postanowień administracyjnych oraz innych dokumentów, w toku tych postępowań, zgodnie z zakresem ich obowiązków. Przedmiotowe zarządzenie dostępne jest natomiast na stronie internetowej Urzędu Miasta. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a..