II SA/Gd 479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności dokonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 217, 218 i 219 K.p.a. utrzymało mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 3 stycznia 2011 r., wydane na podstawie art. 219 K.p.a., odmawiające W. W. wydania zaświadczenia w sprawie zgodności dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...], w pobliżu południowej granicy, w miejscowości K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygniecie organów zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. W. W. zwrócił się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia w opisanym powyżej zakresie. Z ustaleń organu wynikało, że postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nałożył na W. W. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności wykonanych przez niego prac z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K. dla części północnej miasta, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2009 r. (karta terenu 65.UT.), który to plan miejscowy obowiązywał w dniu złożenia wniosku. Organ I instancji po analizie zapisów planu ustalił, że przeznaczenie budynku wykracza poza zakres zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej w planie i jest niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w § 72 ust. 3 przedmiotowego planu zgodnie z którym działka stanowi "tereny zabudowy usługowej – turystyki, wypoczynku i rehabilitacji. Na działce dopuszcza się lokalizację jednego mieszkania powyżej parteru o powierzchni nie większej niż 120 m2". Burmistrz Miasta uznał, że zapis ten stanowi wystarczającą podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym o które wnosił W. W. W zażaleniu W. W. wskazał, iż uzasadnienie odmowy względami nazewnictwa dotyczącego przeznaczenia spornego terenu, w tym przedmiotowej działki, na usługi, turystykę, wypoczynek i rehabilitację jest niedorzeczne wobec faktu, iż roboty budowlane prowadzone w obrebie budynku, który od lat użytkowany był i jest jako mieszkanie dyrektora ośrodka wypoczynkowego. Zdaniem skarżącego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K. dla części północnej miasta zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r., uznały obiekty wybudowane przed dniem jego uchwaleniem jako niesprzeczne z planem, a rozbudowa i nadbudowa niczego nie zmieniła ponad obszar zabudowy, czyniąc z budynku jednokondygnacyjnego, budynek dwukondygnacyjny. Ponadto ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie już po wykonaniu szkieletu rozbudowy i na etapie, kiedy ograniczenie co do powierzchni zabudowy nie może dyskredytować całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które powstało bez pozwolenia na budowę, co i tak powoduje dotkliwość nieuchronnego poniesienia opłaty legalizacyjnej. Istniejący obecnie budynek, nie narusza innych ustaleń obowiązującego planu, ani warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie przyjął, iż dokonana na działce nr [...], położonej w K. samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie z przepisami organ przed wydaniem zaświadczenia zobowiązany jest do oceny zgodności istniejącej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie wydawania zaświadczenia, w kontekście obowiązującej na danym terenie funkcji oraz zasad i warunków zagospodarowania terenu. Tymczasem zapisy planu miejscowego jednoznacznie wskazują, że na obszarze określonym, symbolem 65.UT funkcją podstawową jest funkcja usługowa – turystyki, wypoczynku i rehabilitacji, zaś zabudowa mieszkaniowa dopuszczona została jedynie dodatkowo z wyraźnym ograniczeniem do jednego mieszkania powyżej parteru o powierzchni nie większej niż 120 m2. Z akt sprawy wynika natomiast, iż budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym – to budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny o powierzchni całkowitej 219.9 m 2. Jego powierzchnia zwiększona została w wyniku samowolnej rozbudowy i nadbudowy i znacznie przekracza ustaloną w planie dla tego terenu, dopuszczalną powierzchnią zabudowy mieszkaniowej wynoszącą 120 m 2. Tym samym postanowienie Burmistrza Miasta nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium podało, że skarżący który dopuścił się samowoli budowlanej, w istocie domaga się w niniejszym postępowaniu takiej interpretacji zapisów planu, która umożliwi mu legalizację obiektu rozbudowanego niezgodnie z prawem. Brak jest jednak podstaw do uznania, by w okolicznościach niniejszej sprawy, organ wydający zaświadczenie o zgodności dokonanej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien kierować się wyłącznie interesem wnioskodawcy. Jedyną okolicznością podlegającą badaniu przez organ wydający zaświadczenie jest istnienie zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji sprzeczności sposobu zagospodarowania działki z zapisami planu, organ zobowiązany jest wydać postanowienie odmawiające wydania takiego zaświadczenia, wskazując jedynie na przyczyny odmowy. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż rozbudowa budynku mieszkalnego (do powierzchni 219,9 m2) nastąpiła przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem organ wydający zaświadczenie obowiązany jest badać kwestię zgodności w chwili wydania zaświadczenia. Obecnie zaś w świetle ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego występuje sprzeczność pomiędzy sposobem zagospodarowania działki 29/6 w kontekście istniejącej tam zabudowy mieszkaniowej o powierzchni 219,9 m 2 z dopuszczoną przez ten plan zabudową mieszkaniową o powierzchni nie większej niż 120 m 2 w postaci jednego mieszkania powyżej parteru. Okoliczność ta stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej przez W. W. inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. W. podniósł, że organy zaniechały zbadania czasu dokonania rozbudowy w odniesieniu do rodzaju budynku, którego dotyczyły roboty budowlane. Okoliczność ta jest na tyle istotna, że dokonanie rozbudowy i zajęcie większego obszaru pod budynek mieszkalny odbyło się zanim wszedł w życie plan miejscowy. Zatem wprowadzenie liczbowego ograniczenia powierzchni zabudowy funkcji mieszkaniowej nastąpiło już po zaanektowaniu dodatkowej powierzchni przez skarżącego. Zdaniem W. W. organy wadliwie ograniczyły się do wydania zaświadczenia stwierdzającego pewne fakty na dzień jego wydania, ale powinny były uwzględnić również tło zmian dokonanych przez skarżącego. Dodał końcowo, że domaga się uznania na podstawie protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dodatkowa rozbudowa powstała przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uszanowania zastanego stanu prawnego i faktycznego. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga W. W. nie została uwzględniona, gdyż kwestionowane przez niego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 3 stycznia 2011 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Z kolei w myśl przepisu art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Co się zaś tyczy istoty zaświadczenia to jak wyjaśnił WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1112/09 "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego" – wyrok dostępny w bazie http://cbois.nsa.gov.pl. Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej wykładni obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zapisy planu miejscowego jednoznacznie wskazują, że na obszarze określonym symbolem 65.UT, gdzie znajduje się działka W. W. nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 219/9 m 2, funkcją podstawową jest funkcja usługowa – turystyki, wypoczynku i rehabilitacji, zaś zabudowa mieszkaniowa dopuszczona została jedynie dodatkowo z wyraźnym ograniczeniem do jednego mieszkania powyżej parteru o powierzchni nie większej niż 120 m 2. Na tym obszarze jedynie odmienne użytkowanie terenu posesji przy ul. [..] uznaje się za zgodne z planem. Działka nr [...] położona jest natomiast przy ul. [...]. Organy nie mogły zatem wydać zaświadczenia o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinny, dwukondygnacyjnego o powierzchni całkowitej 219.9 m2 z planem miejscowym, skoro takiej zgodności na dzień wydania zaświadczenia nie było. W takiej sytuacji słusznie odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, która to odmowa zgodnie z przepisem art. 219 K.p.a., przybrała formę postanowienia. Odnosząc się do zarzutu, iż organy zaniechały zbadania czasu dokonania rozbudowy i przeoczyły, że dokonanie rozbudowy i zajęcie większego obszaru pod budynek mieszkalny odbyło się, zanim wszedł w życie plan miejscowy wskazać należy, że jest to zarzut chybiony. Zarówno zaświadczenie jak i postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzają stan na dzień jego wydania, co też miało miejsce. Natomiast kwestie wadliwości planu miejscowego i kwestie związane z jego ewentualną zmianą podlegają rozpoznaniu w innym trybie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.