II SA/Gd 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] i postanowienie Starosty z dnia 20 maja 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta T., decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości R., gmina P.. W dniu 2 lutego 2009 r. do Starostwa T. wpłynął wniosek A o uchylenie decyzji z dnia 15 lipca 2008 r. z uwagi na fakt, iż usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. narusza strefę ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia DN [...] relacji W. – S. G. a naruszenie to polega na nie zachowaniu wymogów uchylonego w dniu 12 grudnia 2001 r. rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. nr 139, poz. 686). Zgodnie bowiem z tym rozporządzeniem wielkość strefy ochronnej (nazwanej w załączniku nr 2 do wymienionego rozporządzenia "odległością podstawową") wynosi 20 m a przedmiotowa budowa oddalona jest od gazociągu o 7 m. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. o warunkach zabudowy z dnia 25 marca 2008 r. nr [...] podano szerokość strofy kontrolowanej jako 4 m - strefę tę określono na podstawie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Jednakże, zdaniem wnioskodawcy, strefa ta została ustalona nieprawidłowo, gdyż w § 89 rozporządzenia znajduje się zapis, mówiący o braku jego zastosowania w stosunku do gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie tj. 12 grudnia 2001 r. a gazociąg wysokiego ciśnienia relacji W. – S.G. istniał już przed 2001 r. Starosta T., postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na wniosek A wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 15 lipca 2008 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta T., decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. nr [...], uchylił własną decyzję z dnia 15 lipca 2008 r. i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości R. przy ul. P. 7 w gminie P.. Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania J. R., decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty T. z dnia 6 sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ponownego określenia stron postępowania w oparciu o art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu. Starosta T., po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 17 maja 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty T. z dnia 15 lipca 2008 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda, na skutek odwołania J. R. decyzją z dnia 17 września 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty T. z dnia 17 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał między innymi, iż organ I instancji w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego winien ustalić czy podanie o wznowienie wniosła osoba posiadająca interes prawny we wznowieniu postępowania, czy powołała się ona na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania mającego na celu ustalenie, kiedy strona, na której wniosek wszczęto postępowanie wznowieniowe dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W decyzji wskazano, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien ustalić czy wnioskodawca jest stroną postepowania oraz czy zachował termin do wniesienia podania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta T., decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] w miejscowości R., gmina P.. Uzasadniając wydaną decyzję Starosta stwierdził, iż w sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Od decyzji Starosty T. z dnia 31 stycznia 2011 r. odwołał się A, podnosząc, iż organ I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci, nie mają zastosowania. Zdaniem odwołującego się, przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie mają mocy wstecznej i nie mogą być stosowane w odniesieniu do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Z § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wynika bowiem, iż przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się w stosunku do gazociągów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Konieczność zastosowania wprost gramatycznej wykładni tego przepisu intemporalnego wynika w sposób oczywisty ze względów bezpieczeństwa, zważywszy na okoliczności realizowania inwestycji w zakresie sieci gazowych w okresie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z 1995 r. w oparciu o inne wymogi techniczne dotyczące gazociągów. Wojewoda, decyzją z dnia 30 marca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 31 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda powołał się stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż przy wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w 2008 r. podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie wydawania decyzji, zaś zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, szerokość strefy kontrolowanej, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 4 m dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do DN [...] włącznie. Natomiast odległość inwestycji od osi gazociągu wynosi 7 m. Wojewoda wskazał ponadto, iż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 25 marca 2008 r. Nr [...] w pkt 3.1 wskazano, iż projektowany budynek mieszkalny należy zlokalizować poza strefą kontrolowaną od gazociągu [...] DN, a w załączniku nr 2 w pkt 3 do tej decyzji stwierdzono, że przez teren działki [...] przebiega gazociąg [...] DN, dla którego szerokość strefy kontrolowanej wynosi 4 m." Skargę na powyższą decyzje wniósł A, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Starosty T. z dnia 15 lipca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, polegającym na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i przyjęcia, że wymagane odległości obiektów budowlanych od przebiegających gazociągów należy ustalać na podstawie przepisów obowiązujących w chwili budowy obiektu budowlanego, a nie w chwili budowy gazociągu. Zdaniem skarżącego, przepisy rozporządzenia z 2001 r. nie działają wstecz i nie dotyczą wymagań dla sieci gazowej wybudowanej lub, dla której wydano pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia tj. 12 grudnia 2001 r. Inwestycje realizowane zgodnie z rozporządzeniem z 1995 r. realizowane były przy użyciu materiałów gorszej jakości i mniej doskonałych technologiach, niż są stosowane obecnie. Przepisy regulujące odległości, jakie należy zachować przy realizacji budowy w sąsiedztwie gazociągów wysokiego ciśnienia są zdecydowanie mniej rygorystyczne dla gazociągów budowlanych po 2001 r. Dotyczy to również stosowania stref kontrolowanych przy realizowaniu inwestycji budowlanych w sąsiedztwie gazociągu. Przedmiotowe strefy spełnią swój cel jedynie w stosunku do gazociągów w technologii określonej rozporządzeniem z 2001 r. Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), polegającym na jego niezastosowaniu, poprzez dopuszczenie do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska poprzez budowę budynku mieszkalnego w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jak słusznie wskazano w decyzji Wojewody z dnia 17 września 2010 r. nr [...], organ rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania winien w pierwszej kolejności ustalić czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 k.p.a. Art. 148 k.p.a. stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Natomiast złożenie żądania wznowienia z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż kwestia zachowania terminu do wniesienia podania ma decydujące znaczenie dla możliwości wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest bowiem dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. I OSK 773/09 Lex Nr 597851) Organy zaniechały zbadania czy wnoszący podanie zachował termin do złożenia podania. Z pisma A z dnia 27 stycznia 2009 r., potraktowanego przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania, nie wynika, kiedy podmiot ten dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty T. z dnia 15 lipca 2008 r. nr [...], a kwestia ta, wbrew wytycznym organu odwoławczego, nie została przez organ wyjaśniona w dalszym toku postępowania. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu organów oraz postanowienia z dnia 20 maja 2009 r. o wznowieniu postępowania. Nadto wskazać należy, iż z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że poza wznowieniem postępowania z urzędu, żądanie wznowienia postępowania musi pochodzić od strony. A nie brał udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, a kwestia posiadania przez niego przymiotu strony nie została przez organ zbadana. Art. 145 § 1 k.p.a. w pkt 1 - 8 wskazuje niezależne podstawy żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, iż każdy tych z przepisów może być źródłem odrębnego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. II OSK 1496/09, wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania od podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, zobowiązany jest natomiast do ustalenia, czy żądanie to pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide: Lex 746585). Jeżeli organ po dokonaniu tego badania stwierdzi, iż podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi podmiotu, który powinien być stroną postępowania, organ ten winien odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż możliwość taka ograniczona jest do sytuacji, gdy wnoszący podanie nie twierdzi, iż winien być stroną postępowania, i nie przytacza przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie strona sformułowała wniosek nieprecyzyjnie i nie powołała się na żaden z przepisów art. 145 § 1 k.p.a., wskazując jedynie okoliczności faktyczne, sprowadzające się do uzyskania informacji o naruszeniu strefy ochronnej gazociągu przez zrealizowany obiekt budowlany. Organ administracji zgodnie z art. 9 k.p.a. winien w takiej sytuacji pouczyć stronę o treści art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i zobowiązać do ją sprecyzowania wniosku, w tym podstawy wznowieniowej. W sytuacji powołania się przez stronę na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ, winien dokonać oceny przymiotu strony w toku postępowania wznowieniowego toczącego się po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a., badając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, iż krąg stron postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę określał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.), stanowiący iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ winien zatem zbadać czy składający wniosek spełnia przesłankę tego przepisu czyli jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto podkreślić należy, iż organ potraktował pismo A jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności dotyczące istnienia na nieruchomości gazociągu oraz odległości planowanego obiektu budowlanego od gazociągu były znane organowi wydającemu pozwolenie na budowę, okoliczności te wynikały bowiem z zebranego materiału dowodowego – treści decyzji o warunkach zabudowy. (dowód: decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikiem w aktach administracyjnych organu I instancji) W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż zachodzi przyczyna wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność odległości obiektu od gazociągu była bowiem organowi znana, a ewentualna wadliwość oceny prawnej usytuowania obiektu względem gazociągu w świetle § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055), niewątpliwie nie stanowi nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 148 § 1 k.p.a. i art. 147 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien uwzględnić dokonaną w wyroku ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.