II SA/Gd 482/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania M. Z. zasiłku rodzinnego na dziecko – A. Z. i dodatku do zasiłku z tytułu jego urodzenia. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Organy ustaliły, że miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka pięcioosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosił w 2005 roku kwotę 528,10 zł. Tak ustalona wysokość dochodu rodziny przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( 504 zł ). Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja określona w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Miesięczny dochód rodziny wynosił bowiem kwotę 2.640,49 zł, a zwielokrotniona kwota kryterium dochodowego wynosi 2.520 zł ( 504 zł x 5 osób ). Zatem dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu wynoszącemu 48 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśniło wnioskodawczyni, że zarówno otrzymana przez jej męża dotacja na mieszkanie oraz tzw. mundurówka podlegały opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, stąd w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów za 2005 r. otrzymane z tego tytułu kwoty zostały uwzględnione, a przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują pomniejszania dochodu z uwagi na jednorazowy charakter jego uzyskania. Także nie ma znaczenia w sprawie kwestia spłacania przez męża wnioskodawczyni, jako poręczyciela rat kredytu zaciągniętego przez kolegę. Kolegium wyjaśniło także, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości na zasadach uznania administracyjnego potraktowania, że niska kwota przekroczenia kryterium może uprawniać do przyznania świadczeń rodzinnych. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 pkt 1a, pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. ). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca M. Z. wskazując na swoją trudną sytuację życiową i materialną wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy i przyznanie jej zasiłków rodzinnych na trójkę dzieci oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka A. Z. W piśmie z dnia 8 października 2007 r. skarżąca na żądanie Sądu jednoznacznie sprecyzowała treść skargi wskazując, że jej przedmiotem jest wyżej opisana decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy skarżącej, że sądy administracyjne upoważnione są jedynie do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagała się skarżąca. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów wskazanych przez skarżącą, lecz z przyczyn wskazanych poniżej, które sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z uwagi na przekroczenie tzw. kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 powołanej ustawy w dacie rozstrzygania sprawy stanowił, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Pozostając przy gramatycznej wykładni wskazanych przepisów należy zauważyć, że ustawodawca użył dwóch różnych pojęć. Raz mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", później zaś o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, występującym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 zł lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą klub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, gdyż takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego. Może to być jednak także kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Stosując wykładnię tylko gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby opowiedzieć się za drugim z przedstawionych rozwiązań. Jednakże, w ocenie Sądu, taka gramatyczna jedynie wykładnia prowadzi do naruszenia zasady równości i tym samym pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny (formuła "w przeliczeniu na osobę"). Jest to zrozumiałe i zasadne, gdyż nie są w równej sytuacji rodziny osiągające taki sam dochód, gdy dochód ten służy zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczbie członków tych rodzin. Taka sama zasada winna być stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyjmując taką samą kwotę dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego dla wszystkich rodzin, bez względu na liczbę ich członków ustawodawca narusza mechanizm zapewnienia równości, który sam przy przyznaniu zasiłków rodzinnych przyjął. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego (w dacie rozstrzygania sprawy - 48 zł) nie jest taka sama dla wszystkich rodzin. Na przykład dla rodziny dwuosobowej będzie to 24 zł na osobę, zaś dla rodziny sześcioosobowej będzie to 8 zł na osobę. W świetle tego przykładu widać, że zasada równości, a więc zasada jednakowego traktowania obywateli będących w podobnej sytuacji zostałaby naruszona, gdyby nie uwzględnić, iż w art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny na osobę. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma widocznego racjonalnego wytłumaczenia dla naruszenia w tym przypadku zasady równości. Mając to wszystko na względzie, stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją, należy przyjąć, że w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o dochód rodziny na osobę. W związku z tym kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której w tym przepisie mowa, to w zależności od sytuacji faktycznej 504 zł lub 583 zł. Zaznaczyć też trzeba, że w orzecznictwie utożsamiano już użyte w art. 5 ust. 3 pojęcie "dochód rodziny" z użytym w art. 5 ust. 1 pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Przyjęto tak w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 1778/2004 (Baza LEX nr 188735 ), I SA/Wa 191/2006 (Baza LEX nr 197471) i I SA/Wa 1469/2004 (Baza LEX nr 192954). Odmienną wykładnię pojęcia z art. 5 ust. 3 "dochód rodziny" przyjęto natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/OI 631/06. Wyrok ten jednak na skutek wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargi kasacyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 151/07 właśnie z uwagi na błędną wykładnię przepisu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zawarte w tym przepisie sformułowanie dotyczące "dochodu rodziny" oznacza dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Zdaniem Sądu dla powyższej wykładni wskazanego przepisu nie ma znaczenia fakt, że ustawodawca w kolejnej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych z mocą obowiązującą od dnia 6 lipca 2007 r. ( Dz. U. Nr 109, poz. 747 ) dokonał jego zmiany wprowadzając po słowach "dochód rodziny" określenie "w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Powyższa zmiana miała bowiem na celu jedynie usunięcie powstałych na tle tego przepisu wątpliwości co do jego wykładni, a nie zmianę zasad przyznawania zasiłków i sposobu obliczania tzw. kryterium dochodowego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stwierdzić trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosił 528,10 zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który był ustalany. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegały uchyleniu.