I OSK 151/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 631/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] i decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 933/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego dla dzieci M. P. Uzasadniając wyrok Sąd nakazał ustalenie czy zatrudnienie J. P. jako nauczyciela wychowania fizycznego wynikało ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 1992 r., czy też z innej dodatkowej formy zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uchyliło decyzję organu I instancji polecając wykonanie zaleceń Sądu wskazanych w wyroku. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. po uzyskaniu informacji, że zatrudnienie J. P. jako nauczyciela wychowania fizycznego wynikało z tego samego stosunku pracy co jej zatrudnienie w oddziale przedszkolnym, decyzją z dnia [...] odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na rzecz S., M., M., F. i B. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dochód w rodzinie skarżącego przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dlatego też zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłku na dzieci M. P. nie mogły być przyznane. Nie nastąpiła też w świetle przepisów ustawy utrata dochodów przez J. P., gdyż jako nauczyciel wychowania fizycznego pracowała w ramach tego samego stosunku pracy i były to godziny ponadwymiarowe. Od powyższej decyzji odwołał się M. P. zarzucając, że wydana decyzja tylko powiela decyzje poprzednie, nie wykonano też zobowiązania nałożonego przez Sąd dotyczącego ustalenia sposobu zatrudnienia J. P. Natomiast umowa ta została zawarta na posiedzeniu rady pedagogicznej, kiedy to J. P. wyraziła zgodę na pracę jako nauczyciel wychowania fizycznego, a za wykonywaną pracę otrzymywała wynagrodzenie w wyższej stawce godzinowej niż w przedszkolu. Z umowy o pracę nauczyciela oddziału przedszkolnego nie wynikają obowiązki nauczyciela wychowania fizycznego klasy szóstej, żona skarżącego utraciła więc dodatkowe zatrudnienie co można potraktować jako trwałą utratę dochodu w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia [...] nr Rep. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zatrudnienie J. P. jako nauczyciela wychowania fizycznego wynikało z tego samego stosunku pracy co jej zatrudnienie w oddziale przedszkolnym i były to godziny ponadnormatywne. J. P. cały czas zatrudniona była na podstawie przepisów Karty Nauczyciela, która określa, że wynagrodzenie nauczycieli składa się m.in. z wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W ocenie Kolegium nie miał zastosowania w tym przypadku art. 300 k.p. w zw. z art. 60 k.c. Nie można więc w tej sytuacji mówić o utracie zatrudnienia skoro J. P. od 1992 r. pracowała na podstawie tej samej umowy. W tej sytuacji dochód rodziny skarżącego przekraczał wysokość dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P. podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W myśl art. 35 pkt 1 Karty Nauczyciela nauczyciel może być zobowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, żona skarżącego posiada specjalność pedagogiki, dlatego na sierpniowej radzie pedagogicznej musiał być zawarty inny sposób zatrudnienia dotyczącego 3/18 etatu nauczyciela wychowania fizycznego. W zamian J. P. zobligowana została do ukończenia studiów podyplomowych z zakresu wychowania fizycznego, na co wyraziła zgodę. Skarżący zwrócił się także o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących rozumienia pojęcia utraty innej pracy zarobkowej i dlatego jego żona nie mogła zawrzeć umowy w sposób dorozumiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 631/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie może budzić wątpliwości (przy założeniu, że nie nastąpiła utrata dochodu żony M. P.), że wszelkie obliczenia związane z ustaleniem łącznego dochodu rodziny oraz wysokości tego dochodu przypadającego na poszczególnych członków rodziny dokonane zostały w sposób prawidłowy. Dlatego też dalsze rozważanie tej kwestii jest zbędne, gdyż w istocie rzeczy byłoby to powtarzaniem za organami administracji argumentów, których nikt nie neguje. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której można byłoby mówić o utracie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), gdyż żona skarżącego nie utraciła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Innej pracy zarobkowej poza umową o pracę J. P. utracić nie mogła, gdyż poza pracą wykonywaną w szkole w R. na podstawie umowy o pracę, nie wykonywała ona żadnej innej pracy zarobkowej. Pracując w szkole J. P. wykonywała zawód nauczyciela z tym, że w roku szkolnym 2003/2004 zawód ten wykonywała zarówno w oddziałach przedszkolnych jak i szkolnych. Nie może być wątpliwości co do tego, że z żoną skarżącego nie zawarto żadnej nowej umowy o pracę przed rozpoczęciem roku szkolnego. W sposób oczywisty wynika to z informacji Dyrektora Szkoły Podstawowej w R., który jednoznacznie stwierdził, że zatrudnienie J. P. jako nauczyciela wychowania fizycznego w szkole wynikało z tego samego stosunku pracy co jej zatrudnienie w oddziale przedszkolnym i były to godziny ponadwymiarowe. Nie jest to jednak jedyny dokument przekonujący o tym, że praca w szkole żony skarżącego była pracą w godzinach ponadwymiarowych, gdyż takie stwierdzenie zawarte zostało w zaświadczeniu wydanym [...] lipca 2005 r. przez Dyrektora Gminnego Zespołu Oświaty i Kultury w M. Nie można w tej sytuacji podzielić stwierdzenia skarżącego, że nowa umowa o pracę zawarta została w czasie rady pedagogicznej w sposób dorozumiany, aby zawrzeć nową umowę o pracę nawet w sposób dorozumiany potrzebna byłaby wola obu stron tymczasem z opisanych wyżej pism wynika, iż zgodnie z wolą dyrektora szkoły żona skarżącego nie miała podejmować nowego zatrudnienia na podstawie nowej umowy o pracę tylko wykonywać dotychczasową pracę oraz pracować w godzinach ponadwymiarowych. W obu przypadkach była to praca nauczyciela i nie wymagała zawierania dwóch odrębnych umów o pracę. Absurdalną wręcz byłaby sytuacja, w której nauczyciel nauczając różnych przedmiotów w tej samej szkole musiałby zawierać tyle umów o pracę ilu uczy przedmiotów. W sprawie tej bez znaczenia jest to, że J. P. wykonywała zawód nauczyciela w szkole i przedszkolu, gdyż oddział przedszkolny wchodził w skład szkoły. Rzeczą zupełnie zrozumiałą jest, iż J. P. otrzymywała za jedną godzinę różne kwoty w zależności od tego czy pracowała na oddziale przedszkolnym, czy w szkole podstawowej. Zróżnicowanie płacy za jedną godzinę wynikało z tego, że nauczyciel w przedszkolu ma obowiązek przepracowania większej liczby godzin tygodniowo niż wykonując pracę w szkole. Różnica w wysokości wynagrodzenia za przepracowanie jednej godziny także przekonuje, że żona skarżącego pracowała w ramach jednej umowy o pracę, bo jeżeli na podstawie tej samej umowy wykonuje się pracę w szkole i przedszkolu to rzeczą naturalną jest, iż wynagrodzenie za jedną godzinę pracy jest wyższe w przypadku wykonywania pracy w szkole. Skarżący w skardze trafnie cytuje przepis art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela lecz wyprowadza z treści tego przepisu korzystne dla siebie, ale mylne wnioski. Faktem jest, że przepis ten mówi o powierzeniu odpłatnej pracy nauczycielowi w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością. Nie można jednak twierdzić, że powierzenie dodatkowych godzin lekcyjnych nauczycielowi o innej specjalizacji jest zawarciem nowej umowy o pracę. Zwrócić należy uwagę także na fakt, iż J. P. zobowiązała się do ukończenia podyplomowego studium z zakresu wychowania fizycznego, które ukończyła. W tej sytuacji przez cały czas następowała jakby konwalidacja braku uprawnień żony skarżącego do nauczania wychowania fizycznego. Gdyby tak, jak to twierdzi skarżący z jego żoną została zawarta nowa umowa o pracę to uzupełnianie kwalifikacji nauczyciela o uprawnienia do nauki wychowania fizycznego byłoby rzeczą zbędną, gdyż przepis art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674) pozwala na zatrudnienie osoby nieposiadającej stosownych kwalifikacji. Sąd stwierdził, że J. P. przez cały czas zatrudniona była jako nauczyciel, wykonując pracę na podstawie tej samej umowy o pracę i prowadziła zajęcia przedszkolne oraz lekcje wychowania fizycznego, które były godzinami ponadwymiarowymi. To, że w następnym roku szkolnym żona skarżącego nie nauczała już wychowania fizycznego w ramach godzin ponadwymiarowych nie może być uznane za utratę zatrudnienia tym samym nie może być mowy o utracie dochodu w myśl art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji słusznie postąpiły organy administracji odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, gdyż dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł miesięcznie [...] zł i był o [...] zł wyższy od dochodu, jaki powinien przypadać na członka rodziny skarżącego, aby można było przyznać zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Organ rozważył również kwestię przekroczenia dochodu o kwotę równą najniższemu zasiłkowi, rozważania te Sąd w całej rozciągłości podzielił przychylając się do stanowiska, że i w tym przypadku zasiłki nie mogły być przyznane. Sąd nie neguje trudnej sytuacji finansowej rodziny skarżącego jednak przepisy dotyczące przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na jakąkolwiek uznaniowość. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez przyjęcie, że kwota dopuszczalnego przekroczenia dochodu rodziny uprawniającego do uzyskania zasiłku rodzinnego odnosi się do dochodu rodziny bez przeliczenia na jednego członka rodziny. Na tej podstawie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] (Rep. [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych dla dzieci: S., M., M., F. i B. P. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich wywodził, że nie można przyjąć stanowiska Sądu w zakresie interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z gramatycznym brzmieniem tego przepisu w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Pominięcie w treści art. 5 ust. 3 ustawy po słowach "dochód rodziny" użytego w art. 5 ust. 1 zwrotu "w przeliczeniu na osobę w rodzinie" nie oznacza, że w tym przypadku chodzi o sumę dochodu przypadającego na poszczególnych członków rodziny. Prawidłowe odczytanie treści art. 5 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że zasiłek rodzinny przysługiwał będzie także wtedy, gdy dochód rodziny uprawniający daną rodzinę do zasiłku rodzinnego w przeliczeniu na osobę w rodzinie zostanie przekroczony o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany – jeżeli zasiłek przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Warunek ten został spełniony w sprawie, dlatego nie było podstaw do odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków. Zastosowana przez organy administracji publicznej wykładnia prawa materialnego prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin wielodzietnych – branie pod uwagę wyłącznie kwoty 43 zł jako dopuszczalnego przekroczenia dochodu na rodzinę w kontekście prawa do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków stawia w takiej samej sytuacji rodzica z piątką dzieci i rodzica z jednym dzieckiem. Dysproporcja pojawiająca się wskutek zastosowania interpretacji prezentowanej w zaskarżanym orzeczeniu jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP). Interpretacja taka prowadzi również do sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP, stanowiącym, iż państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jedną z obowiązujących zasad wykładni przepisów prawa jest zasada, która wyłącza dopuszczalność dokonania wykładni w oderwaniu od całej ustawy, w oderwaniu od zasad konstytucyjnych. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że błędną jest wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez przyjęcie, że regulacja ta odnosi się do dochodu rodziny bez przeliczenia na jednego członka rodziny. Według brzmienia art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym". W pierwotnym brzmieniu art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił "W przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwoty, o których mowa w ust. 1 lub 2, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (...)". Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 określa wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Pominięcie w brzmieniu art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych odesłania do art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nie oznacza, że art. 5 ust. 3 wprowadzając regulację szczególną prawa do zasiłku rodzinnego, do której art. 5 ust. 1 i ust. 2 nie mają zastosowania. Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę uprawniającą do zasiłku rodzinnego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można zatem przyjąć, że tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie wykładni przepisu w oderwaniu od kontekstu całego przepisu, a tym przepisem jest niewątpliwie przepis art. 5 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie zarzucono naruszenie przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.