II SA/Gd 482/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2024 r., nr SKO.461.21.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala sprzeciw. Pan R. M. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium) z 21 marca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Słupska decyzją z 27 czerwca 2023 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew, rosnących na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. W. w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Pan R. M. oraz Pani B. S. wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie 6 szt. drzew o gatunku topola mieszańcowa. W toku przeprowadzonych czynności mających na celu rozpatrzenie mniejszego wniosku stwierdzono, że objęte przedmiotowym wnioskiem topole mieszańcowe to w rzeczywistości topole kanadyjskie, które poddane zostały ponadnormatywnym zabiegom. Po wstępnej ocenie zakresu wykonanych prac należało wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania okoliczności przedmiotowego zniszczenia. Dalej Prezydent Miasta stwierdził, że z opinii biegłych jednoznacznie wynika, że w wyniku działań strony przedmiotowe topole nie są już drzewami, a pozostałościami po drzewach. Zdaniem biegłych, w analizowanym przypadku, drzewo z chwilą usunięcia jego korony utraciło swoją integralną część nadziemną, jaką była jego korona - w całości oraz część pnia, który został skrócony. Posiada natomiast jedynie część pnia do wysokości wykonanego ciecia i część podziemną - korzenie. W rozumieniu dendrologicznym twory przyrody żywej składające się jedynie z części podziemnej, czyli systemu korzeniowego oraz fragmentów pni drzew (odciętych tu na wysokości ok. 10 m) stanowią pozostałość po zieleni wysokiej, a nie drzewa. Stąd, uznać należy, że w opisanym przypadku doszło do usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia. Skoro doszło do usunięcia drzew, a nie ich uszkodzenia to postępowanie w sprawie uszkodzenia uznać należało za bezprzedmiotowe. Skarżący wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta zakwestionował m.in. to, że doszło do usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia. SKO po rozpoznaniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że do pisma Skarżącego z 27 września 2023 r. załączono materiał fotograficzny wskazujący, że drzewa zaczęły odbudowywać swoje korony. Z treści odwołania i jego załączników wynika, że drzewa stanowiące przedmiot postępowania zazieleniły się, wypuściły gałązki, co wskazuje zdaniem strony, że nie zostały one usunięte. W ocenie Kolegium, w świetle przedstawionych przez stronę dokumentów, konieczne stało się uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez uzupełnienie opinii biegłych, bądź poczynienie przez organ pierwszej instancji ustaleń dot. aktualnego stanu przedmiotowych drzew. Wobec powyższego wydanie rozstrzygnięcia innego niż oznaczałoby naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. We wniesionym do Sądu sprzeciwie od decyzji SKO, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy. Zdaniem Skarżącego należało uznać, że nie było przeszkód, aby to organ odwoławczy samodzielnie ustalił obecny stan przedmiotowych drzew i wydał decyzję merytoryczną, reformatoryjną, nie zaś kasacyjną. SKO odpowiadając na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a P.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wady zaistniałe w toku prowadzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie mogą być w ocenie Sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, albowiem w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm. – dalej jako "u.o.p."). wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że kluczowe znaczenie ma to, z jakiego powodu rozważana jest administracyjna kara pieniężna w odniesieniu do skutków odziaływania na drzewa, gdyż czym innym jest usunięcie drzewa, a czym innym jego zniszczenie. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że ustalenie, iż nie doszło zniszczenia drzew, a ich usunięcia nie może powodować umorzenia postępowania w zakresie zniszczenia drzew, ponieważ przedmiotem postępowania jest kara pieniężna nakładana nie tylko za zniszczenie drzewa. Koniecznym jest zatem rozważenie zasadności nałożenia kary pieniężnej z pozostałych powodów wskazanych w art. 88 ust. 1 p.o.ś., w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie skutków oddziaływania na drzewo. To z kolei wymaga precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie kwestionowanej przez Skarżącego opinii biegłego, w której to opinii biegły wskazał, że w rozumieniu dendrologicznym, w sprawie istnieją jedynie pozostałości po drzewach. Niewątpliwie opinia biegłego jest podstawą ustaleń faktycznych w zakresie skutków oddziaływania określonego podmiotu na drzewo, to jednakże nie stanowi o kwalifikacji prawnej dokonanego deliktu. To należy bowiem do organu administracji właściwego w sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a., nadto organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w zakresie oceny zasadności zastosowania pozostałych przesłanek nałożenia kary pieniężnej, określonych w art. 88 ust. 1 u.o.p. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie, w czym z punktu widzenia p.o.ś. upatruje różnicę pomiędzy zniszczeniem i usunięciem drzewa, a następnie w zależności do dokonanych ustaleń, wydanie właściwej decyzji. Z tego tylko powodu, pomimo że SKO nie wskazuje tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wykracza poza upoważnienie z art. 136 K.p.a. Braki w uzasadnieniu decyzji SKO nie powoduje, że Sąd nie dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w granicach art. 64e P.p.s.a. w zw. z 138 § 2 K.p.a., niezależnie od treści jej uzasadnienia. Ponadto, zarówno treść odwołania jak i dostarczone przez Skarżącego fotografie, istotnie przeczą przynajmniej aktualności wykonanej w sprawie przez biegłego opinii. Stan topoli powinien zostać ponownie zweryfikowany przez organ administracji, począwszy od oględzin z udziałem stron, poprzez zaktualizowanie lub uzyskanie kolejnej opinii biegłego, a w razie dalszych wątpliwości należałoby rozważyć również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej umożliwiającej konfrontację biegłego/biegłych ze stronami postępowania. Prowadzenie postępowania jedynie w tym zakresie mieściłoby się w zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., niemniej brak ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji w zakresie wszystkich przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 1 – 4 u.o.p., ma istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 K.p.a.), na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Zakres niewyjaśnionych okoliczności sprawy prowadzonej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. jest na tyle istotny, że może znacząco wpływać na sytuację prawną stron, co przemawia za zabezpieczeniem prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Skarżący konsekwentnie kontestował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, skutkujące ustaleniem usunięcia a nie zniszczenia drzew, zatem podzielając zarzuty w zakresie braków ustalenia istotnych okoliczności sprawy, Sąd uznał za prawidłowe nakazanie przez SKO Prezydentowi Miasta Słupska przeprowadzenia postępowania administracyjnego ponownie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.