II SA/Gd 484/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 lutego 2024 r., nr SKO.450.6.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Pana I. B. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium) z 8 lutego 2024 r., w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy D. na wniosek N. Sp. z o.o., decyzją z 6 grudnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 59 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb ewidencyjny D., gmina D. Organ pierwszej instancji wskazał, że łączna powierzchnia zabudowy na działce o powierzchni 42,4073 ha nie może być większa niż 37,60 ha, przy czym przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W decyzji organ określił wymagania planowanej zabudowy w następujący sposób: nieprzekraczalne linie zabudowy: 25 m od granicy działki [...], 25 m od granicy lasu (w ramach działek [...]-[...]), 2 5m i 50 m od granicy lasu (w ramach działki nr [...] - zgodnie z Załącznikiem nr 1 do decyzji), 25 m od granicy działki [...]; wskaźnik powierzchni zabudowy terenu — nie ustala się; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej terenu — co najmniej 10%; szerokość elewacji frontowej - nie ustala się; od strony działki nr [...] wymagane jest urządzenie terenu zieleni izolacyjno-krajobrazowej o szerokości co najmniej 10 m, jako zwarty pas zieleni składający się z rzędu krzewów tworzących ciągłe pasmo żywopłotu (z zastosowaniem gatunków rodzimych). Wójt wyjaśnił, że planowane zamierzenie jest kwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Organ zaznaczył, że obsługa komunikacyjna przedsięwzięcia prowadzić będzie z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] (za zgodą i na warunkach zarządcy drogi tj. Gminy D.) oraz, że w ramach zagospodarowania terenu objętego decyzją wymagane jest uwzględnienie wcześniej wydanych decyzji, w szczególności: - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami; - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz stacji podnoszenia ciśnienia wody z linią elektroenergetyczną; W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również, że w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję wydano po wymaganych uzgodnieniach, a sama inwestycja traktowana jest jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. przedsięwzięcie, dla którego zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa). SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 8 lutego 2024 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium wyjaśniło m.in, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., budowa farmy fotowoltaicznej nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Za niezasadny uznano zarzut odwołania dotyczący kolizji w zakresie planowanego zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy dla 21 budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnośnie pozostałych zarzutów odwołania, związanych ze spodziewanym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, Kolegium podkreśla, że dla rzeczonej inwestycji wydana została decyzja środowiskowa, określająca oddziaływanie planowanej na działce nr [...] farmy fotowoltaicznej na sąsiednie nieruchomości. Jest ona wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Będzie ona brana pod uwagę na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Skarżący w skardze na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie: art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych poprzez powierzchowne zbadanie sprawy oraz niezbadanie w sposób dostateczny uwag wniesionych na etapie wydawania decyzji, wskazanych w treści skargi; art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,w związku z wydaniem decyzji dla inwestycji pozbawionej dostępu do drogi publicznej. Skarżący podniósł, że w pismach składanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zwracał uwagę na brak bezpośredniego dostępu do inwestycji z drogi publicznej na działce nr [...] w obrębie D. Na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 24 sierpnia 2015 r., na działce nr [...] została usytuowana stacja podnoszenia ciśnienia wody. Dla inwestycji tej wydano decyzję Starosty Słupskiego o pozwoleniu na budowę z 19 lutego 2016 r. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy, jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Organ nie przeprowadził żadnego wywodu, jak dojazd będzie możliwy przez działkę w sytuacji lokalizacji na trasie tego dojazdu stacji podnoszenia ciśnienia wody. Skarżący wskazał też, że dla sąsiedniej działki, nr [...], wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 1 grudnia 2022 r. w zakresie budowy 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i ujęcia głębinowego oraz decyzja z 31 maja 2021 r. dotycząca budowy budynku mieszkalnego. W tym kontekście Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oddziaływanie przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej wynosi 100 m od granic inwestycji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskazano na nieprzekraczalną linię zabudowy jedynie w odległości 25 m od granicy działki nr [...] obręb D. W ocenie Skarżącego organ drugiej instancji powinien przeprowadzić wywód poparty materiałem dowodowym dla ustalenia, dlaczego w decyzji wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy jedynie 25 m od granicy działki, a nie rozszerzono jej - mimo lokalizacji na sąsiedniej działce inwestycji mieszkaniowej - do 100 m zgodnie z wnioskami jej właściciela. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny uchyla decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązany jest również do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przyczyn uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej u.p.z.p.). W przypadku instalacji odnawialnego źródła energii nie jest jednakże wymagany dostęp do drogi publicznej oraz spełnienie przesłanki istnienia dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że unormowanie to stanowi realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22, opublikowany na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W konsekwencji, wbrew stanowisku Skarżącego - okoliczność czy działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej czy takiego dostępu nie posiada, nie ma prawnego znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaję się bowiem nawet przy braku dostępu do drogi publicznej. Ustalając warunki zabudowy dla tzw. "farmy fotowoltaicznej" nie ma prawnego wymogu ustalania linii zabudowy. Skoro ustawodawca wyłączył w tych sprawach przesłankę istnienia dobrego sąsiedztwa, to nie ma prawnych podstaw do przeprowadzania analizy urbanistycznej, o której mowa w ust. 5a art. 61 u.p.z.p. Czynności Wójta w tym zakresie były zbędne. Wójt ustalając linię zabudowy w nieprzekraczalnej odległości 25 m od granicy z działką Skarżącego, uwzględnił w tej mierze wniosek inwestora, który - jeśli nie koliduje to z przepisami prawa, ma prawo zrealizować inwestycję w kształcie przez siebie wybranym. Wbrew twierdzeniom Skargi, brak jest normy prawnej, regulującej odległość sytuowania farmy fotowoltaicznej od granicy działki sąsiedniej. Przepisem takim nie jest także przywoływany przez Skarżącego art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) stanowiący, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu. Przepis ten reguluje jedynie krąg stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie sposób z niego wywieźć, aby realizacja farmy fotowoltaicznej mogła nastąpić wyłącznie w odległości większej niż 100 m od granicy działki Skarżącego. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1892/17, opublikowany na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). Z pkt. 5. decyzji Wójta - utrzymanej w mocy przez SKO wynika, że planowana inwestycja powinna zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności zakazuje działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wziąwszy to pod uwagę oraz fakt, że linię zabudowy oznaczono jako nieprzekraczalną, stwierdzić należy, że treść wydanej decyzji zabezpiecza interesy Skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej, a kwestia ostatecznej odległości zlokalizowania planowanej farmy fotowoltaicznej od działki Skarżącego, będzie przedmiotem postępowania administracyjnego, mającego na celu uzyskanie pozwolenia na zrealizowanie tej inwestycji. Oznacza to, że faktyczna przyszła odległość planowanej farmy fotowoltaicznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemniej z zaskarżonej decyzji wynika, że farma musi zostać tak zaprojektowana, aby inwestycja spełniała wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, określone w tej decyzji. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, będzie przedmiotem rozstrzygania w ewentualnym postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym stronami są między innymi właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestie zaś zakłóceń korzystania z nieruchomości przez właścicieli działek sąsiednich, rozstrzygane mogą być jedynie przez sąd powszechny przy zastosowaniu odpowiednich norm Kodeksu cywilnego. Z kolei kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko zostały rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z Wójta Gminy D. z 28 stycznia 2022 r. Nie sposób stwierdzić zatem, że w przedmiotowym postępowaniu brak było przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określone w decyzji warunki zabudowy naruszają przepisy prawa materialnego, w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, Wójt zobowiązany był do określenia warunków zabudowy, ponieważ spełnienie wszystkich przewidzianych ustawą przesłanek, powoduje brak możliwości odmowy wydania takiej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.