II SA/Gd 486/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania działki oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę. Decyzją z 30 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 30 marca 2012 r., odmawiającą wstrzymania użytkowania części działki nr [...] położonej w obrębie Ł., gmina C. oraz przywrócenia jej poprzedniego sposobu zagospodarowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie toczyło się wskutek wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości K. C., który domagał się "weryfikacji legalności zmiany zagospodarowania gruntu rolnego obejmującego część działki nr [...] położonego w miejscowości Ł., gm. C.". Burmistrz w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 14 ustawy o lasach uznał powyższy wniosek za niezasadny. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie sporządzona została opinia biegłego, która miała na celu ustalenie, czy zadrzewienie istniejące na przedmiotowej działce stanowi uprawę choinek. Biegły stwierdził, że "rosnące na gruncie drzewka uznać należy za plantację służącą do produkcji świerkowych drzewek choinkowych" oraz "uznać należy, że jest to nadal grunt rolny, czasowo zajęty pod produkcje choinek świerkowych". W konsekwencji organy obu instancji uznały, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na leśny i odmówiły wstrzymania użytkowania gruntu i nakazania przywrócenia użytkowania rolnego. W skardze K. C. zarzucił naruszenie art. 84 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że opinia biegłego wydana w sprawie jest zgodna z prawem i stanowi wyłączny dowód na potrzeby wydania rozstrzygnięcia. Zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia, czy nastąpiła zmiana zagospodarowania gruntu rolnego obejmującego cześć działki nr [...] oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego wskazane uchybienia miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż braki w ustaleniu stanu faktycznego są ewidentne, wobec czego zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa wielokrotnie była przedmiotem rozpoznania przez organy. Ponadto w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 473/08, WSA w Gdańsku wypowiedział się co do kwestii, czy w przedmiotowej sprawie postępowanie może zostać wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości na której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania terenu uznając, że takie postępowanie może zostać wszczęte zarówno na wniosek strony jak również z urzędu. Sąd zobowiązał przy tym organy administracji do ustalenia, czy pismo skarżącego można było potraktować jako wniosek czy też jedynie jako informację o zmianie sposobu użytkowania nieruchomości. Ponadto Sąd nakazał ocenę legitymacji skarżącego do złożenia wniosku, a następnie przeprowadzenie postępowania dowodowego odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną jeśli stwierdza, że decyzja ta jest prawidłowa. Jest tak w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania było ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu polegająca na zalesieniu gruntów rolnych położonych w Ł., w obrębie działki nr [...]. Na wstępie odnotować trzeba, z uwagi na zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji została wydana w ramach kontynuacji postępowania wszczętego na wskutek wniosku K. C. W przekonaniu Sądu sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy rozpoznając kolejny raz niniejszą sprawę potraktował ją jako uzupełnienie poprzedniego etapu, a w rezultacie przedstawioną argumentację merytoryczną z poprzedniej decyzji uzupełnił tylko ustaleniami odnoszącymi się do ponownych oględzin działki, co zapewniło skarżącemu możliwość pełnego udziału w tej czynności. Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zwalniały Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od analizy całego materiału dowodowego, czy procesowego zgromadzonego w toku 5-letniego trwania postępowania. Przechodząc do oceny prawidłowości czynności organów orzekających w sprawie i wydanego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że występuje tu sytuacja związania oceną prawną, gdyż w sprawie wydany został 29 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 473/08, wyrok, w uzasadnieniu którego Sąd podkreślił, iż "plantacją drzew jest to specjalna uprawa, w której sadzi się sadzonki drzew w celu uzyskania surowca drzewnego lub drzew do sprzedaży. Na plantacji stwarza się uprawianym drzewom optymalne warunki rozwoju przez zapewnienie właściwych warunków glebowych, przestrzeni życiowej i stosowanie intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych. Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie. Organ nie poczynił żadnych ustaleń umożliwiających zakwalifikowanie istniejącego na gruncie zadrzewienia jako plantacji". Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił rozstrzygnięcia obu organów wydane w sprawie, nakazując dokładne ustalenie jaka jest intencja złożonego przez skarżącego wniosku. Stosując się do zaleceń Sądu organ I instancji wystosował do skarżącego pismo zobowiązując go do wskazania czy jego pismo z 27 grudnia 2007 r. należy uznać za wniosek wszczynający postępowanie czy też informację mającą prowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi K. C. wskazał, że pismo zawiera wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie weryfikacji legalności zmiany zagospodarowania gruntu rolnego działki nr [...] obręb Ł. w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Legitymację skarżącego do bycia stroną w postępowaniu organy wywiodły z tego, ze jest on właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której zlokalizowana jest plantacja choinek. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczył na dzień 12 lipca 2010 r. oględziny działki, w których uczestniczył skarżący, który podał do protokółu, że w jego ocenie drzewka na plantacji nie spełniają wymogu drzewek świątecznych, bowiem są przerośnięte, mają 5-6 m wysokości, rosną na granicy działki, w pasie drogowym, a w 30% działka porośnięta jest samosiewem: brzozą, sosną, olchą. Organ I instancji 9 sierpnia 2010 r. wydał decyzję o odmowie wstrzymania użytkowania części działki nr [...] położonej w obrębie Ł. oraz odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Organ I instancji ponownie uznał, że nie nastąpiła trwała zmiana sposobu użytkowania działki, zaś prowadzenie plantacji choinek nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie należącego do skarżącego. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z 1 października 2010 r. stanął na stanowisku, że celem jednoznacznego stwierdzenia jaki charakter posiada działka nr [...] konieczne jest powołanie biegłego – leśnika, aby udzielił odpowiedzi na pytanie czy zadrzewienie istniejące na przedmiotowej działce stanowi uprawę choinek czy las. Realizując zalecenia organu odwoławczego Burmistrz powołał biegłego i zlecił mu wykonanie opinii. Z treści przedłożonej opinii wynika, że działka nr [...] stanowi nadal grunt rolny czasowo zajęty pod produkcję choinek świerkowych. Decyzją z 27 lipca 2011 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił wstrzymania użytkowania części działki nr [...] oraz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskutek wniesienia przez K. C. odwołania organ odwoławczy uchylił w dniu 19 września 2011 r. zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że przeprowadzenie przez biegłego oględzin działki nr [...] celem wydania opinii nastąpiło bez umożliwienia skarżącemu udziału w tych oględzinach. Ponadto zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powołał biegłego, zlecił mu wykonanie opinii, a o terminie oględzin powiadomił strony. W dniu 1 lutego 2011 r. przeprowadzono oględziny, udział w nich wzięli: biegły A. N., pełnomocnik skarżącego oraz przedstawiciel organu. Opinia została dostarczona do organu w dniu 24 lutego 2012 r., o czym zawiadomiono strony celem umożliwienia im zapoznanie się z treścią opinii. Z treści opinii wynikało, że rosnące na gruncie drzewka uznać należy za plantację służącą do produkcji świerkowych drzewek choinkowych. Decyzją z 30 marca 2012 r. Burmistrz odmówił wstrzymania użytkowania części działki nr [...] położonej w obrębie Ł. oraz odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania skarżącego SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a konkretnie jej przepis art. 59 ust. 3, który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że dla zmiany sposobu użytkowania gruntu z rolnego na leśny wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Zatem w przypadku samowolnej zmiany konieczne będzie rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 59 ust. 3 cytowanego powyżej. Konieczne jest jednak ustalenie, że dla tej konkretnej zmiany sposobu użytkowania terenu konieczne jest ustalenie warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie zostało prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalone, że zalesienie działki nr [...] nie jest trwałym sposobem zmiany użytkowania gruntu i nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania terenu. Tym samym zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły wstrzymania użytkowania terenu oraz nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Bezpodstawne zatem jawią się zarzuty skargi poza tym jednym dotyczącym niekompletnego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć, jednak jak wyżej wywiedziono, całość akt sprawy prowadzi do wniosku, że jest to uchybienie nie mające wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a wynika ono z okoliczności wielokrotnego uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Zasadny jest zatem zarzut uchybienia przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nie znajdują uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 84 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że opinia biegłego wydana w sprawie jest zgodna z prawem i stanowi wyłączny dowód na potrzeby wydania rozstrzygnięcia wskazać należy, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne z zakresu leśnictwa celem jednoznacznego ustalenia czy istniejące zalesienie na działce nr [...] można uznać za trwałe czy też jedynie za czasową plantację choinek świerkowych. Sporządzona w sprawie opinia biegłego przesądza, że istniejąca plantacja nie ma cech trwałości, nie prowadzi zatem do trwałej zmiany sposobu użytkowania. Nie ma racji skarżący, jakoby możliwość zwrócenia się przez organ administracji publicznej do biegłego oznaczało bezkrytyczne przyjęcia przez organ ustaleń biegłego za własne. W niniejszej sprawie opinia biegłego potwierdziła wcześniejsze stanowisko organu I instancji, który od początku postępowania uznawał, że uprawa leśna na działce nie spowodowała trwalej zmiany sposobu użytkowania. Zarzuty dotyczące nienależytego ustalenia stanu faktycznego, formułowane jako naruszenie art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., są także niezasadne, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Nie wystąpiły w sprawie podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i prowadzi polemikę z ustaleniami organów, jednak nie wskazuje na żadne okoliczności, których zaistnienie mogłoby spowodować odmienne rozstrzygnięcie. W sprawie dokonano prawidłowego ustalenia, że nie nastąpiła zmiana zagospodarowania gruntu rolnego z przeznaczeniem działki na uprawę leśną. Wiąże się to także z zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a., który formułuje zasadę przekonywania. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Skoro zatem zaskarżonej decyzji SKO jak też poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też w toku rozpoznawania sprawy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to wniesiona przez K. C. skarga jako niezasadna podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.