II SA/Gd 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia 13 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga K. B. na decyzję Wojewody z 13 czerwca 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 13 lutego 2019 r. A. złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym 4 w S. Do wniosku dołączono: 4 egzemplarze projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję Konserwatora Zabytków Powiatu z 20 sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy wieży kratowej typu BOT-E2/54 na terenie działki nr [..] w S. na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; decyzję Burmistrza z 30 maja 2018 r., nr [..], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na terenie działki nr [..] w S. Postanowieniem z 27 lutego 2019 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego, przez: wpisanie w punkcie 1.2 prawidłowej lokalizacji inwestycji; wpisanie w pkt 3, że teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską; wpisanie w pkt 9 decyzji Konserwatora Zabytków Powiatu z 20 sierpnia 2018 r. zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem; poprawienie w pkt 1 lit. b, że wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do oznaczonej powierzchni działki wynosi do 0,1 a podany w opisie do projektu zagospodarowania wskaźnik 0,0018 odnosi się do powierzchni całej działki. W dniach 7 i 8 marca 2019 r. K. B., M. S. i A. S. oraz B. W. zgłosili sprzeciw do planowanej inwestycji, podnosząc, że nie zostali powiadomieni o inwestycji na etapie wydawania przez Burmistrza decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W piśmie z 12 marca 2019 r. K. B., A. M. oraz E. M. a w piśmie z 15 marca 2019 r. również B.W., M. S. i A. S. wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z 29 marca 2019 r. Starosta odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W dniu 18 marca 2019 r. inwestor uzupełnił złożony projekt budowlany zgodnie z postanowieniem z 27 lutego 2019 r. W konsekwencji, Starosta decyzją z 19 kwietnia 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zatwierdził złożony projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę wieży kratowej BOT-E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m. n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym 4 w S. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko inwestor przedstawił w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych. W przedłożonej kwalifikacji analizie poddano każdą z anten z osobna, przy pochyleniu: 0°, 2°, 6° i 12° oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości 53,3 m. Z kwalifikacji tej wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 1000W Jednocześnie, Starosta wyjaśnił, że jest związany wnioskiem inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji na terenie działki o nr [..]. To bowiem inwestor wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania a organ związany jest tym żądaniem i nie ma wpływu na zmianę lokalizacji przedmiotowej wieży. Starosta wskazał przy tym, że przeanalizował powstającą inwestycję pod kątem rzeczywistego oddziaływania na wszystkie wymienione w uwagach sfery, rozpatrując rzeczywiste oddziaływanie inwestycji w zakresie, w jakim zostało to uregulowane w przepisach prawa i wyjaśnił, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem, poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast, jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Starosta ocenił, że dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 30 maja 2018 r. wydanej dla tej inwestycji. Starosta wskazał przy tym, że do czasu, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym, jej postanowienia są wiążące dla stron oraz organów administracji publicznej i w tym zakresie inwestor korzysta z ochrony praw nabytych. Dopóki więc nie stwierdzono nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego adresat tej decyzji może wykonywać przyznane decyzją uprawnienia i nie może go spotkać z tego tytułu żadna sankcja. Ponadto, Starosta wyjaśnił, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym, na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery kompletne egzemplarze projektu budowlanego, które spełniają wymogi zawarte w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Od decyzji Starosty odwołanie wnieśli: K. B., E. M., B. W., M. S. i A. S., domagając się jej uchylenia jak i uchylenia postanowienia Starosty z 29 marca 2019 r. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., polegające na zaniechaniu zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji; - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności poprzez wydanie decyzji pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie, odwołujący się wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 30 maja 2018 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 13 czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 19 kwietnia 2019 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że planowana przez A. stacja bazowa telefonii komórkowej ma powstać na terenie działki nr [..] w miejscowości S., na terenie której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, inwestor uzyskał decyzję Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [..] z 30 maja 2018 r., znak sprawy [..]. Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych na jednej wieży kratowej typu BOT-E2/54 o wysokości trzonu 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. (łącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem). Wieża stanowi konstrukcję nośną dla anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami pomocniczymi. Następnie, Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Brak jest bowiem bezpośredniej zależności między toczącym się postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę wieży stacji komórkowej. Dopóki decyzja Burmistrza jest w obrocie prawnym, ma moc obowiązującą i nie ogranicza praw inwestora do działania zgodnie z jej treścią. Jednocześnie, w ocenie Wojewody, w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Starosta w decyzji z 19 kwietnia 2019 r. uzasadnił bowiem wydanie pozwolenia na budowę dla A., pomimo wniesionych sprzeciwów osób zarówno będących stronami postępowania, jak i tych, które takiego przymiotu nie posiadały. Starosta przeanalizował także dane dotyczące mocy promieniowania anten i stwierdził, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania anten oraz że nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynikającej z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Inwestor złożył wymagane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumenty, wywiązał się również z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 27 lutego 2019 r., wobec czego organ I instancji nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej, Wojewoda wyjaśnił, że z przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) oraz z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) wynika, że dla oceny, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP), wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania. Z przedstawionej przez inwestora charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi dwanaście anten sektorowych oraz sześć anten radioliniowych wraz z urządzeniami pomocniczymi. Równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) poszczególnych anten kształtuje się na poziomie od 1959 W do 1986 W. Na obszarze objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z danymi zawartymi w projekcie budowlanym na str. 69 minimalna wysokość, na której wystąpi ponadnormatywne pola elektromagnetyczne, wynosi 35,4 m n.p.t. przy maksymalnym zasięgu 78,6 m od wieży, zatem nie ogranicza ona użytkowania działek sąsiednich. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 22,9 m, zaś budynki przemysłowe oddalone są o 5,5 m i 12,5 m. Jedna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych przebiega obok budynku mieszkalnego, druga nad fragmentem budynku magazynowego i chodnika z płyt betonowych, a trzecia przez niezabudowaną działkę rolną. Powyższe ustalenia wskazują, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne nie będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności, gdyż minimalna wysokość tego pola występuje na wysokości ponad 35 m n.p.t., a także około 40 m nad budynkiem magazynowym. Nawet w przypadku realizacji na tych terenach zabudowy mieszkaniowej o zbliżonych do obecnych parametrów w osi głównych wiązek nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności. Tym samym, jak wskazał Wojewoda, uznać należy, że z uwagi na brak wystąpienia okoliczności wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie jest objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, Wojewoda ocenił, że projekt budowlany stacji bazowej spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Projekt ten jest bowiem zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z wymaganiami ochrony środowiska wynikającymi z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokument jest kompletny oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i zaświadczenia. Ponadto, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane w przedmiotowym zakresie i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz zawiera oświadczenie projektanta i sprawdzającego, że projekt sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnieśli K. B., E. M. i A.M., zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na bezzasadnym uznaniu, że nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy toczącym się postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji a postępowaniem w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, w konsekwencji czego organ II instancji błędnie uznał, że odmowa zawieszenia postępowania przez Starostę była w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowa; - art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przez organ II instancji zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji; - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegającym na zaakceptowaniu przez organ II instancji zaniechania podjęcia przez Starostę wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności poprzez wydanie decyzji pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 19 kwietnia 2019 r. i o zasądzenie od organu II instancji solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawieniową w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 490/19, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i art. 220 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez E. M. i A. M. Rozpoznając skargę K. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z 13 czerwca 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzja Starosty z 19 kwietnia 2019 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z 12 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych zlokalizowanych na jednej wieży kratowej typu BOT-E2/54 o wysokości trzonu 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. (łącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem). Wieża stanowi konstrukcję nośną dla anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami pomocniczymi. Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Inwestycję tę organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były ocenić w świetle art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Zgodnie przy tym z treścią art. 35 ust. 4 tej ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zaś zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można przy tym uznać, wbrew twierdzeniom skarżącej, aby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla przedmiotowej inwestycji mogło stanowić przesłankę do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że związek przyczynowy, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji funkcjonuje w obrocie. Skoro w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest ona wiążąca dla organów administracji z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 292/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (zob. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej, na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wbrew temu co przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, w przypadku przedsięwzięć obejmujących, tak jak zaplanowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie, więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 4609/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Projektowana inwestycja, jak wskazano powyżej, polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten. W ocenie Sądu dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju. Z przepisów rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m.in. w wyroku z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, oraz w wyroku z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. W ocenie Sądu, ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada zatem konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd podziela pogląd, sformułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest, dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Sąd dostrzegając odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie, uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4), iluzorycznym. W konsekwencji takiej oceny prawnej, dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. W konsekwencji, dokonaną przez organy obu instancji ocenę inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy uznać za przedwczesną. Brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, weryfikacji podlegać muszą ustalenia organów odnośnie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, które powinny obejmować określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale całego przedsięwzięcia oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od środków elektrycznych tych anten. Oznacza to również potrzebę weryfikacji wyznaczonego kręgu stron postępowania stosownie do uzyskanych wyników prawidłowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej kumulację oddziaływań poszczególnych anten. W dalszej zaś kolejności organ winien zweryfikować zasięg oddziaływań pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładania art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. dokonana przez Wojewodę w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Organ właściwie zinterpretował przepisy prawa określające jak należy ustalić ten zasięg, a więc w odniesieniu do terenów, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzki, jak i terenu, na którym taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (przy uwzględnieniu, że dla terenu inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym organy, z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązane będą respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).