II SA/Gd 493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie przeznaczenia garażu na pomieszczenie gospodarcze na terenie położonym w S. przy ulicy S., działka nr [...], arkusz mapy 31. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż wykonanie prac budowlanych polegających na nadbudowie budynku położnego na skraju działki sąsiadującej z jego nieruchomością zakłóci korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Ponadto nadbudowa ta spowoduje istotne obniżenie walorów działki, przesłoni widok z okien jego budynku i ograniczy dostęp światła dziennego. W konsekwencji skarżący stwierdził, iż nadbudowa budynku położonego w S. przy ul. S., spowoduje obniżenie wartości rynkowej jego nieruchomości. Postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił J. P. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z dnia 18 maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż skarżący nie wykazał okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody, nie sprecyzował jej wysokości oraz nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa spowodowania dla niego skutków trudnych do odwrócenia. Niedogodności wskazywane przez skarżącego jako konsekwencja realizacji decyzji, w przypadku uchylenia decyzji będą mieć charakter czasowy, a skarżący nie wykazał, by powodowały one szkodę w znacznym rozmiarze. Ewentualna szkoda może, w przypadku uchylenia decyzji, powstać po stronie inwestora, jeżeli jej dalszą konsekwencją będzie konieczność rozbiórki wykonanych robót. Sąd wyjaśnił także, że na podstawie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego, sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Norma powyższa ma na celu zabezpieczenie pokrycia szkód inwestora, związanych ze wstrzymaniem procesu inwestycyjnego wskutek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, celem wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być ochrona przed skutkami decyzji takich osób, dla których jej wydanie wiąże się ze skutkami trudnymi do odwrócenia lub znaczną szkodą, a które nie mają wpływu na jej wykonanie. Inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, od niego to jednak wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Ingerencja Sądu nie jest w takiej sytuacji potrzebna do uchronienia tej strony postępowania przed niebezpieczeństwem, o którym jest mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. P. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że ewentualna szkoda może powstać jedynie po stronie inwestora. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie inwestorzy – K. i M. K. wnieśli o jego oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W ocenie inwestorów w przedmiotowym wypadku groźba powstania sytuacji nieodwracalnej jest mało prawdopodobna, gdyż w przypadku uznania zasadności skargi to inwestorzy będą obowiązani do przeprowadzenia robót rozbiórkowych w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazali oni, iż skarżący nie może obarczać winą inwestora za przyszłe, jeszcze niepewne spadki cen jego mieszkań. Skarżący planując inwestycję powinien liczyć się z ryzykiem przebudowywania istniejących nieruchomości na sąsiednich działkach, a powołując się na czynniki ekonomiczne nie może on ograniczać prawa dysponowania przez stronę zainteresowaną jej nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt [...] uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji z reguły wiąże się nie tylko z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie osób trzecich, ale także inwestora i z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony bowiem skarżący obawia się negatywnych konsekwencji realizacji inwestycji, z drugiej natomiast strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może narazić na straty inwestora czasowo pozbawianego możliwości prowadzenia budowy. W związku z powyższym istotne znaczenie ma wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji, pominął ocenę możliwości zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższą regulację wskazać należy, iż podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez wnioskującego zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2004 r., sygn. akt FZ 138/04, niepubl.). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. nie oznacza bowiem, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Uzasadnienie wniosku powinno natomiast odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest uzasadnione, przy czym zaistnienie tych okoliczności winno być przez skarżącego uprawdopodobnione. Skarżący, powołując w uzasadnieniu określone fakty, powinien tak uprawdopodobnić ich wystąpienie, aby wykroczyć poza gołosłowne twierdzenia (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06, niepubl.). Mając na uwadze powyższe, jak również wytyczne wskazane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji Wojewody z dnia 18 maja 2010 r. W ocenie Sądu, skarżący nie uprawdopodobnił, iż wykonanie zaskarżonej decyzji, do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd, spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w jego majątku lub trudne do odwrócenia skutki. Samo powołanie przez skarżącego okoliczności o naruszeniu zasad współżycia społecznego, obniżeniu walorów działki, ograniczeniu dostępu do światła dziennego czy też obniżeniu wartości rynkowej nieruchomości nie jest wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Powoływane przez skarżącego zarzuty dotyczące zacienienia jego obiektu budowlanego, zasłonienia widoku oraz utraty w związku z tym wartości jego nieruchomości stanowią okoliczności, których wystąpienie nie zostało przez skarżącego uprawdopodobnione. Okoliczności te nie zostały przez skarżącego poparte przez szczegółowy opis i wyliczenia, ani poparte stosownymi dokumentami. W szczególność okoliczności te nie wynikają z dokumentów dołączonych do zażalenia. Sam fakt, iż skarżący zajmuje się sprzedażą lokali mieszkalnych wybudowanych na jego nieruchomości nie stanowi przesłanki do uznania, iż realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na sąsiedniej nieruchomości budynku jedynie o 1,5 m spowoduje po stronie skarżącego skutki w postaci znacznej szkody, w tym uniemożliwi mu sprzedaż lokali bądź obniży ich cenę powodując szkodę w znacznym rozmiarze. Podkreślić należy, iż skarżący nie wskazał wysokości szkody, jaka może powstać w jego majątku w wyniku realizacji zaskarżonej decyzji. Tym samy Sąd nie mógł dokonać oceny, czy ewentualna szkoda skarżącego jest szkodą w znacznym rozmiarze. Brak wykazania tej przesłanki uniemożliwia wstrzymanie wykonania decyzji. Podkreślić należy, iż sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie skutków materialnych i prawnych, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. W szczególności, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1041/08 Lex Nr 527673). Należy również wskazać, iż orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż wstrzymanie realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na interes drugiej strony postępowania - inwestora nie znajduje uzasadnienia, bowiem kontynuacja prac budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się na ryzyko inwestora związane z ewentualnym nakazem rozbiórki oraz kosztami z tym związanymi. (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. II OZ 588/08 Lex Nr 493599, postanowienie NSA z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 22/05 nie publ.) W ocenie Sądu, przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 35 a ustawy prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacji, gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno w danej sprawie nastąpić, bowiem skarżący wykazał istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. niebezpieczeństwo zaistnienia w jego majątku szkody w znacznym rozmiarze, a interes inwestora przemawia za zabezpieczeniem jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze wstrzymaniem realizacji inwestycji. Natomiast w sytuacji gdy w danej sprawie wstrzymanie wykonania decyzji nie ma uzasadnionych podstaw, brak jest uzasadnienia do zastosowania art. 35 a ustawy prawo budowlane. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie zastosował dyspozycji art. 35 a ustawy prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił wniosek skarżącego, na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.