II SA/Gd 497/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu E. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złoty dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 18 marca 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 8 września 2010r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia 7.08.1990r. nr [...] przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 859m² KW [...] na działki nr [...] i [...]. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: P. K. pismem z dnia 1 kwietnia 2010r. oraz kolejnym z dnia 28 czerwca 2010r. tej samej treści wniósł do Prezydenta Miasta o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 859m² KW [...] na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu strona podała, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie wniosku osób, które nie były jedynymi właścicielami tej nieruchomości, zaś przepis prawa wskazywał na konieczność wspólnego wniosku wszystkich współwłaścicieli. Wnioskodawca wskazał, że o treści decyzji dowiedział się po jej przesłaniu przez Urząd Miasta pismem z dnia 24.02.2010r. Zdaniem skarżącego decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2010r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji albowiem powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania w myśl przepisu art. 145 §1 pkt 4 kpa. W tej sytuacji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne. P. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego zdaniem odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 1990r. nr IV SA 543/90, w którym stwierdzono, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której uznać należy, że prowadzenie obu postępowań, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania nie jest wykluczone, czyli tak jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, oba te tryby nie są dla siebie konkurencyjne. Podał za uzasadnieniem ww. wyroku, iż następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są donioślejsze niż wznowienia postępowania i w tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezzasadna Skarżący podnosił, że można prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności niezależnie od toczącego się postępowania o wznowienie, a okoliczności przeprowadzonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wskazują, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w chwili jej wydania nie żył współwłaściciel nieruchomości będącej przedmiotem podziału, tj. E. K. Fakt, iż jemu przysługiwało prawo własności wynikał bezpośrednio z przedłożonego wypisu z ksiąg wieczystych. Podnosił, że całe postępowanie i decyzja wydana w jego wyniku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium podtrzymało rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 157 § 2 kpa, który stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Według art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych albo czy w ogóle wszczęcie postępowania jest dopuszczalne. Nie może ono natomiast dotyczyć badania czy przyczyny nieważności miały rzeczywiści miejsce. Powołując się na powyższe Kolegium wskazało, że zanim na żądanie strony zostanie wszczęte postępowanie administracyjne, należy ustalić, czy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. W przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa na tej podstawie, że postępowanie zostało wszczęte i toczyło się na podstawie wniosku osób, które nie były jedynymi właścicielami nieruchomości. Kolegium wskazało, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 156 §1 wskazuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący zaś nie wskazał istnienia żadnej z przesłanek mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium podnoszenie okoliczności braku udziału w postępowaniu dotyczącym kwestionowanej decyzji należy kwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania. Brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Skoro powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium wskazało, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną jako podstawa wznowienia. W konsekwencji powyższego Kolegium ustaliło, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest niedopuszczalne, a w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa albowiem żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wnioski P. K. zostały przekazane Prezydentowi Miasta celem rozpatrzenia jako wniosków o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2011r. nr [...] wnosząc o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz wnosząc o wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w piśmie z dnia 13 listopada 2010r. wskazane zostały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 §1 – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 5- niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, przy czym niewykonalność ma charakter trwały oraz art. 156 § 1 pkt 6 w razie wykonane decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. W ocenie skarżącego Kolegium nienależycie zinterpretowało wolę wnoszącego podanie i nie rozpoznało wyartykułowanych zarzutów opartych na art. 156 kpa. Dodatkowo skarżący podkreślił, że kwestionuje wiarygodność części dokumentów z powodu sporządzania ich bez udziału stron, jak również w związku ze sprzecznością z wymogami przepisów szczegółowych, zarzucił też bezprawne pozbawienie go możliwości korzystania z części nieruchomości oraz wydawanie aktów prawa w sprzeczności z prawomocnymi rozstrzygnięciami Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2011r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, zarzucając zaskarżonej decyzji : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujących nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiotowym postępowaniu: 1. Ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – art. 32 i art. 64, 2/ ustawy Kodeks cywilny art. 195 i nast., w tym art. 212 kc 3/ ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane – art. 3 i art. 5, 4/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie par. 2 ust. 6, § 14, §16, § 61 ust. 1 5/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujących nieważnością przeprowadzonego postępowania w związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie w postępowaniu skutkujących pozbawieniem skarżącego jego praw wynikających z ustawowych przepisów prawa, a szczególności : 1/ naruszenie zasad postępowania zawartych w kpa – art.6-9, art. 10§ 1, art. 12, art. 35, art. 36, 2/ naruszenie zasad postępowania –art. 61 § 1 i§ 3, art. 75, art. 76, art. 77§ 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80 , art. 86, 3/ naruszenie zasad uzewnętrzniania motywacji decyzji -107 § 3. W uzasadnieniu wskazano w szczególności na okoliczności dotyczące pozbawienia skarżącego i pozostałych współwłaścicieli przysługującego im prawa własności nieruchomości, zarzucono sankcjonowanie przez organ naruszenia prawa współwłasności skarżącego i sankcjonowanie wywłaszczenia skarżącego z określonej części współwłasności. Kolegium rozpoznając sprawę usankcjonowało podejmowane przez E. K. – M. działania sprzeczne z obowiązującym prawem, zarzucono, że organy administracji nie mają uprawnień ani kompetencji w zakresie ustalania stosunków własnościowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji Kolegium wraz ze stwierdzeniem ich nieważności wobec stwierdzenia niezgodności z prawem całego postępowania przez organami administracji oraz o przyznanie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie w granicach sprawy oznacza sprawę, w której został wydany zaskarżony akt. Rozstrzyganie w granicach sprawy, zgodnie z powołanym przepisem oznacza sprawę administracyjną w odniesieniu, do której decyzja została wydana. Zaskarżenie zaś decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Powyższe oznacza, że świetle powołanych regulacji przedmiotem kontroli Sądu, a więc oceny zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie decyzja SKO z dnia 8 marca 2011r. utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia 8 września 2010r Decyzją z dnia 7 sierpnia 1990r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G., działający wbrew zarzutowi skarżącego, z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpoznaniu wniosku E. M. i B. K. i działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 22, poz. 99- tekst jednolity Dz. U. nr 14 z 1989r.) orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. działka nr [...] k.m. [...], o powierzchni 859m² zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego K.W. [...] jako własność B. K. i E. M. na działki [...] o pow. 429m² poł. przy ul. Ż. [...] i działkę nr [...] o pow. 430m²kw poł. przy ul. Ż. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest do podziału zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. z dnia 7 listopada 1989r. zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu. Decyzja została doręczona B. K. i E. M. Ze złożonych do akt postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K. z dnia 16 grudnia 1992r. nr [...] Sądu Rejonowego w G. wynika, że spadek po zm. w dn. 20.02. 1967r. E. K. nabyli B. K. (żona) oraz 6 dzieci, w tym E. M. oraz skarżący P. K.. Podkreślić należy, że ww. decyzja nie została doręczona nieżyjącemu w dacie wydania decyzji E. K. Ze złożonych akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 29 września 2006r. Prezydent miasta działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145§ 1 pkt 4 kpa po wznowieniu postępowania administracyjnego stwierdził, że decyzja z dnia 7 listopada 1989r. dotycząca zatwierdzenia planu realizacyjnego wydana została z naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu oraz orzekł o nieuchylaniu decyzji, o której wyżej mowa albowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. We wnioskach z dnia 1 kwietnia 2010r. oraz z dnia 28 czerwca 2010r. skierowanych do Prezydenta Miasta skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. dotyczącej podziału działki jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie wniosku osób niebędących jedynymi właścicielami nieruchomości, a przepis prawa nakazuje udział wszystkich współwłaścicieli w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 156 §1 kpa. Zgodnie z nim, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołała by czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki nieważności muszą wynikać z samej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 156 kpa. Mimo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. skarżący powołuje się w istocie na przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka przesłanka zaistniała w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, albowiem z przedłożonych dokumentów wynika, że postępowanie w sprawie toczyło się bez udziału skarżącego i innych współwłaścicieli nieruchomości. W sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia określone w art. 145§ 1 kpa. Dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu nie można uznać jako przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Reasumując nie można w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, a tego w istocie domagał się skarżący, albowiem w swoim wniosku oraz w skardze powołuję się na tę okoliczność, że brak udziału wszystkich współwłaścicieli doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez skarżącego wyroku z dnia 9 sierpnia 1990r. nr IV SA 543/90 (opubl. ONSA 1991/1/1), w którym ustalił, że okoliczność, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją (o pozwoleniu na budowę), w świetle art. 156 nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż jest to przesłanka wznowienia postępowania, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Postawą wydania decyzji z dnia 7 sierpnia 1990r. stanowił przepis art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że podział może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę i do podziału zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G., co wynika z załączonej do akt a wyżej powołanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 7 listopada 1989r. oraz planu realizacyjnego wraz z zaświadczeniem o możliwości podziału działki i jej przeznaczeniem w planie.Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty skarżącego zawarte w piśmie uzupełniającym skargę dotyczące naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego z 1994r. i wymienionych w skardze rozporządzeń), albowiem akty te nie obowiązywały w dacie wydania decyzji z dnia 7 sierpnia 1989r. W konsekwencji organy nie stosowały regulacji powołanych przez skarżącego, nie mogły zatem w sposób rażący ich naruszyć. Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące naruszenia jego prawa własności, poprzez uniemożliwianie mu swobodnego korzystania z tego prawa i wymuszanie na skarżącym oraz pozostałych współwłaścicielach niekorzystnego rozporządzania swoją własnością nie stanowią przedmiotu rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym, Sąd podziela argumentację skarżącego, że organy administracji nie mają kompetencji dla regulacji i ustalania stosunków własnościowych między współwłaścicielami. Z tych przyczyn zarzuty zawarte w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi nie mogą być rozpatrywane w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem jest zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 18 marca 2011r. Przy czym dodać należy, że decyzja o podziale nie zawiera orzeczenia o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. W rozpatrywanej sprawie nie zostały też naruszone wymienione przez skarżącego zasady postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, art. 11 kpa realizuje zaś zasadę przekonywania i stanowi, że organ powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uchybia obowiązkom wymienionym w tym przepisie organ, który nie ustosunkuje się do twierdzeń stron i nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił okoliczności faktyczne i prawne w celu uzasadnienia swojego stanowiska, a uzasadnienie, to wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 107 § 3- zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania stanowiących równowartość nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powiększonych o stawkę podatku od towarów i usług w wysokości 23%, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.- koszty te w łącznej kwocie 295,20zł obejmują wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł oraz kwotę 55,20zł tytułem podatku.