II SA/Gd 501/08

Dnia 16 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2007 roku, nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 10 października 2006 roku, nr [...]. Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 21 września 2005 roku, nr [...], przyznał B. P. zaliczkę alimentacyjną na M. O. w kwocie 380 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku. Następnie, decyzją skierowaną do B. P. z dnia 10 października 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7, art. 9a, art. 10a, art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992): 1) zmienił swoją decyzję nr [...] z dnia 21 września 2005 roku, w ten sposób, iż przyznał zaliczkę alimentacyjną na syna M. O. w kwocie 380zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 roku do 31 stycznia 2006 roku; 2) odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na syna M. O. na okres od 1 lutego 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku; 3) uznał zaliczkę alimentacyjną w okresie od 1 lutego 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku za nienależnie pobraną. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż B. P. od lutego 2006 roku nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych albowiem syna D. S. wychowuje wraz z ojcem dziecka K. S. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. wyjaśniła, że jest panną, a więc osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ojciec M. O. nie interesuje się nim oraz uchyla się od płacenia alimentów. Natomiast K. S. – ojciec jej drugiego syna, nie ma żadnych praw wobec M. O., jak i żadnych prawnych obowiązków. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 8 stycznia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 5, art. 7, art. 10a i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu trzeciego i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania organu I instancji; 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ I instancji, uznało, iż od lutego 2006 roku M. O. nie jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, gdyż od tej daty B. P. wychowuje drugiego syna D. S. wspólnie z jego ojcem – K. S. Z powołanego wyżej przepisu, zdaniem Kolegium, wynika, że wspólne wychowywanie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem przez osobę wymienioną w tym przepisie (również pannę) wyklucza uznanie jej za osobę samotnie wychowującą dziecko. W tej sytuacji zaistniały zatem podstawy do zmiany decyzji z dnia 21 września 2005 roku w trybie art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, albowiem uległa zmianie sytuacja rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki. Kolegium wyjaśniło nadto, powołując się na treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż nie można uznać zaliczki alimentacyjnej otrzymanej przez B. P. w okresie od 1 lutego 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku za świadczenie nienależnie pobrane albowiem z treści wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej wynika, że B. P. nie została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej. Zatem nie zaistniała sytuacja świadcząca o nienależnie pobranej zaliczce alimentacyjnej i w konsekwencji brak było podstaw do nakazania zwrotu pobranych zaliczek za okres od dnia 1 lutego 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w W., kwestionując je w części - odnośnie punktu pierwszego i w tym zakresie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podzielił poglądy obu organów dotyczące wykładni art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego, od miesiąca lutego 2006 roku syn B. P. – M. O. nie był uprawniony do pobierania zaliczki alimentacyjnej, gdyż matka dziecka prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z ojcem swego drugiego dziecka – K. S., który brał udział również w wychowywaniu M. O., a więc nie mogła być uznawana za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Skarżący zarzucił jednak Kolegium, iż opierając się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odnośnie nienależycie pobranej zaliczki alimentacyjnej na przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, a nie na przepisach art. 10a i art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pozwala na zastosowanie do zaliczek alimentacyjnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale jedynie odpowiednio i to w sprawach nie uregulowanych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a nadto w sytuacji braku sprzeczności między tymi ustawami. Skarżący wskazał, że kwestia nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych jest w sposób kompletny uregulowana w art. 10a i art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skarżący stwierdził nadto, że B. P. była w sposób prawidłowy pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego zaliczkę alimentacyjną w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej, co wynika z treści doręczonej stronie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2005 roku, nr [...], która stosowne pouczenie zawierała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych albowiem przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie określają co należy rozumieć pod pojęciem nienależnie pobranej zaliczki, zatem nie można uznać, że kwestia nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w sposób kompletny została uregulowana w ww. ustawie. W takim przypadku, mając na uwadze art. 18 ust. 2 tejże ustawy, należało sięgnąć do pojęcia nienależnie pobranego świadczenia określonego w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, który ma odpowiednie zastosowanie do nienależnie pobranej zaliczki i który nie jest sprzeczny z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 roku (sygn. akt II SA/Gd 473/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny następujących pytań prawnych: 1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, czy art. 2 pkt 5 lit. a i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.) oraz art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255, ze zm.), w brzmieniu nadanym art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, są zgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 roku nr 120, poz. 526, ze zm.), 2) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czy art. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. powołanej w punkcie 1, w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pozbawia prawa do zaliczki alimentacyjnej osoby, które są wychowywane przez panny, kawalerów, wdowy, wdowców, osoby pozostające w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu lub osoby rozwiedzione, wychowujące co najmniej jedno inne dziecko wspólne z jego rodzicem, jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, 3) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, czy art. 2 pkt 5 lit. a i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. powołanej w punkcie 1 oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są zgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Odpowiadając na powyższe pytania, Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. P 18/06, orzekł, że: 1) art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 i nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630, z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747 i nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526 oraz z 2000 roku nr 2, poz. 11); 2) art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka; 3) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Powyższy wyrok opublikowany został w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008 roku, numer 119, pod pozycją 770. Rozpoznając niniejszą sprawę po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Określony w powołanych wyżej przepisach zakres sądowej kontroli powoduje, że Sąd bada, czy orzeczenie wydane zostało zgodnie z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej decyzji oraz czy zostały one właściwie powołane i zinterpretowane. Na skutek wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła jedyna podstawa prawna zmiany decyzji Burmistrza Miasta Rumi z dnia 21 września 2005 roku, nr [...], polegającej na odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej B. P. na syna M. O. na okres od dnia 1 lutego 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku - podstawa oparta na art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustaleniu, że B. P. - poza synem M. O., wychowuje także drugiego syna D. S. wspólnie z jego ojcem K. S., a zatem nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Treść powyższego wyroku Trybunału wpływa także bezpośrednio na ocenę dokonanych przez organy ustaleń dotyczących tego czy zaliczka alimentacyjna otrzymana przez B. P. na syna M. O. została przez nią w okresie od dnia 1 lutego 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku nienależnie pobrana. Również te ustalenia opierają się bowiem na zakwestionowanych przez Trybunał przepisach art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz założeniu, że wychowywanie, poza synem M. O., także drugiego syna D. S. wspólnie z jego ojcem K. S., spowodowało, iż B. P. od dnia 1 lutego 2006 roku nie była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97, nie publ. oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99, nie publ.). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( tak J. Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16, teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając w niniejszej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uchylił obie wskazane powyżej decyzje w całości, kierując się treścią art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 134 § 1 ww. ustawy stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjno-prawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Może także wyjść poza wnioski skargi, uchylając decyzję w szerszym zakresie, niż żądał tego skarżący (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 384/06, Baza Orzeczeń LEX nr 322815 oraz w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 610/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337811). Regulacja zawarta w art. 135 cyt. ustawy stanowi konsekwencję przyjętej w art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania było udziałem także decyzji organu I instancji, to - na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchyleniu podlegała także ta decyzja. Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, na mocy art. 119 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, czyli stosownie do treści art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji uwzględni zmianę stanu prawnego, wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanego w sprawie o sygn. P 18/06.