II SA/Gd 503/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Ch. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. Ch. kwotę 100,- (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wykonanej przez K. W., orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) o zgodności przedmiotowej rozbudowy z przepisami prawa budowlanego. Decyzja ta została doręczona B. C. dnia 11 września 2006 roku. Dnia 7 lutego 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki (właściciel – B. C.) oraz złego stanu technicznego komina na posesji nr [...] przy ul. [...] w [...]. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowienie z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...], którym nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] – L. i S. S., B. C. oraz Z. i F. H., przedłożyć w terminie do 30 marca 2007 roku: ▪ ekspertyzę stanu technicznego komina w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę uprawnioną do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, ▪ ocenę zgodności parametrów przedmiotowego komina z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpis ww. postanowienia B. C. otrzymała dnia 28 lutego 2007 roku. Dnia 6 marca 2007 roku B. C. wysłała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z tej samem daty, skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatytułowane "Odwołanie". W piśmie tym stwierdziła: "W związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego otrzymaną w dniu 1 marca 2007 roku odwołuję się od niej, ponieważ w moim mniemaniu jest ona niesłuszna i naraża współwłaścicieli budynku przy ulicy [...] na koszty związane z wydłużeniem komina." B. C. w piśmie tym poruszyła także kwestię rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wykonanej przez K. W., stwierdzając, iż to ta rozbudowa spowodowała konieczność wydłużenia komina. Powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał (pismem z dnia 13 marca 2007 roku) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako zażalenie na postanowienie z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...]. Organ I instancji stwierdził, iż zażalenie wpłynęło w terminie. Poinformował nadto organ II instancji, iż w sprawie rozbudowy przez K. W. budynku mieszkalno-usługowego na sąsiedniej nieruchomości toczyło się postępowanie administracyjne zakończone prawomocną decyzją organu I instancji z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż pismo B. C. z dnia 6 marca 2007 roku stanowi odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], i postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. C. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku. Uzasadniając swoje orzeczenie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wskazał także, iż z akt sprawy wynika, że B. C. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], otrzymała dnia 11 września 2006 roku, zatem termin do wniesienia od niej odwołania upływał w dniu 25 września 2006 roku, natomiast odwołanie z dnia 6 marca 2007 roku zostało wysłane za pośrednictwem urzędu pocztowego dnia 6 marca 2007 roku tj. po terminie określonym ustawowo. Po otrzymaniu powyższego postanowienia B. C. poinformowała Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 21 maja 2007 roku, iż jej pismo z dnia 6 marca 2007 roku stanowiło odwołanie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...]. B. C. wniosła także skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku pełnomocnik skarżącej poparł skargę, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i oświadczył, że odwołanie z dnia 6 marca 2007 roku dotyczyło postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...]. Nie dotyczyło natomiast decyzji tego organu z dnia 7 września 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2007 roku, nr [...], wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, którym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...]. Rozpoznając skargę na to postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zmuszony był zatem ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jego wydania. Wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organ odwoławczy przyjął, iż pismo B. C. z dnia 6 marca 2007 roku stanowi odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...]. W ocenie Sądu treść powyższego pisma skarżącej nie pozwalała przyjąć - bez uzyskania od strony dodatkowych wyjaśnień, iż B. C. zaskarża pismem z dnia 6 marca 2007 roku właśnie tę decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z treści pisma skarżącej z dnia 6 marca 2007 roku wynika bowiem, iż składa ona "odwołanie" w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą otrzymała w dniu 1 marca 2007 roku i która dotyczy komina znajdującego się w budynku przy ulicy [...]. Z akt administracyjnych przesłanych przez organ do Sądu wynika natomiast, iż decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], B. C. otrzymała dnia 11 września 2006 roku. Ponadto decyzja ta dotyczyła zgodności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] z przepisami prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć także, iż organ I instancji, przekazując organowi odwoławczemu pismo skarżącej z dnia 6 marca 2007 roku, stwierdził, iż stanowi ono, złożone w terminie, zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...] (pismo organu I instancji z dnia 13 marca 2007 roku). Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. i art. 144 k.p.a. zarówno odwołanie, jak i zażalenie, nie wymagają szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z ich treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (postanowienia). Co za tym idzie odwołanie (zażalenie) jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 1995, s. 311). Nie powinno jednak budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż niezbędnym elementem każdego pisma stanowiącego środek odwoławczy pozostaje informacja jakiej decyzji lub postanowienia ono dotyczy. Jeżeli zatem istnieją wątpliwości jakie orzeczenie strona zaskarża - organ odwoławczy, przed rozstrzygnięciem sprawy, winien je wyjaśnić. Organ powinien to uczynić szczególnie w sytuacji gdy stwierdza, iż pismo uznane przez niego za odwołanie od danej decyzji zostało złożone znacznie po upływie terminu do jego wniesienia. W niniejszej sprawie niewątpliwym pozostawało, iż skarżąca przesłała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 6 marca 2007 roku w terminie do złożenia zażalenia na postanowienie tegoż organu z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...]. W piśmie tym stwierdziła: "W związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego otrzymaną w dniu 1 marca 2007 roku odwołuję się od niej, ponieważ w moim mniemaniu jest ona niesłuszna i naraża współwłaścicieli budynku przy ulicy [...] na koszty związane z wydłużeniem komina." Skarżąca w piśmie tym poruszyła wprawdzie również kwestię rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], jednak pismo to złożyła znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w sprawie tejże rozbudowy (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, nr [...], doręczona B. C. dnia 11 września 2006 roku). Zdaniem Sądu - w świetle powyższych okoliczności - należało uznać, iż istniały uzasadnione wątpliwości co do tego jakie orzeczenie organu I instancji skarżąca kwestionuje pismem z dnia 6 marca 2007 roku. Co za tym idzie organ odwoławczy, po otrzymaniu ww. pisma wraz z pismem przewodnim organu I instancji, uznając, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ I instancji interpretacją jego treści, winien był zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie jakie orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarża pismem z dnia 6 marca 2007 roku. Dopiero bowiem po takim doprecyzowaniu jego treści mógł jednoznacznie stwierdzić czy skarżąca zaskarża decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, czy też postanowienie tegoż organu z dnia 26 lutego 2007 roku, lub ewentualnie inne orzeczenie organu I instancji, doręczone jej dnia 1 marca 2007 roku. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisu art. 9 k.p.a. wynika zaś, iż organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 roku, sygn. III SA 729/84, ONSA z 1984 roku, nr 2, poz. 117). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy, wydając postanowienie w niniejszej sprawie, naruszył przepisy art. 7 i art. 9 oraz art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 6 marca 2007 roku, którego treść nie pozwalała jednoznacznie ustalić jakie orzeczenie organu I instancji B. C. zaskarża, nie zażądał stosownych wyjaśnień i uzupełnień od strony, przedwcześnie przyjmując, iż pismo złożone przez skarżącą stanowi odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2006 roku, wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania, w postaci uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądzając ich zwrot od organu II instancji na rzecz skarżącej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę treść pisma B. C. z dnia 21 maja 2007 roku, w którym skarżąca informuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż jej pismo z dnia 6 marca 2007 roku stanowi środek odwoławczy od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2007 roku, nr [...].