II SA/Gd 503/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 sierpnia 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 12.611,- zł (dwanaście tysięcy sześćset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2007r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 sierpnia 2007r. Nr [...] wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] położonej w R.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 Wójt Gminy ustalił Agencji Nieruchomości Rolnych opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] w wyniku jej podziału. Od decyzji tej w prawem przewidzianym terminie odwołała się Agencja Nieruchomości Rolnych zarzucając, iż Uchwała Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości w wyniku podziału weszła w życie po uzyskaniu statusu ostatecznej przez decyzję o podziale nieruchomości. Strona odwołująca zarzuciła ponadto niedopuszczalność dokonania przez Rade Gminy zmiany uchwały, która nie weszła w życie w skutek jej nie ogłoszenia w sposób prawem przewidziany. Przekazując odwołanie do Kolegium, organ pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania wskazując, iż brak uchwały rady gminy w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nie wyłączał dopuszczalności ustalenia opłaty z tego tytułu, co potwierdzają przytoczone przez organ I instancji orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Obie uchwały tj. z dnia 14 lutego 2003r. oraz zmieniająca ją uchwała z dnia 31 stycznia 2007r. zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W ocenie organu I instancji przeprowadzone postępowanie było zgodne z zasadami jego prowadzenia określonymi w przytoczonych przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego wskazało, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W ustępie 2 tego przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ustęp 3 przewiduje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Zdaniem Kolegium z powyższego uregulowania, warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest wydanie decyzji w tym przedmiocie w ciągu 3 lat od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział, statusu ostatecznej, dokonanie określenia wartości nieruchomości przed i po podziale przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób ustalony w przepisach szczególnych, oraz obowiązywanie w chwili orzekania uchwały Rady Gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej (w granicach określonych ustawą). Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału działki [...] z dnia 13 lutego 2006r. stała się ostateczna dnia 10 marca 2006r. Nie upłynął, więc 3 letni termin przewidziany na ustalenie opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Wartość nieruchomości przedmiotowej przed i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami według cen na dzień wydania decyzji. Kolegium ustaliło, iż w dniu zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału gdyż nie została ogłoszona w trybie przewidzianym dla prawa miejscowego. Jednak brak ten został uzupełniony. Rada Gminy bowiem uchwałą nr [...] z dnia 31 stycznia 2007r. zmieniła § 3 swej uchwały nr [...] z dnia 4 lutego 2003r. wprowadzając zapis iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa pomorskiego. Obie wskazane wyżej uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 61 poz. 907 nr 103 poz. 1670. Uchwała z dnia 14 lutego 2003r. - w dniu 31 maja 2007r. a uchwała z dnia 31 stycznia 2007r. w dniu 14 marca 2007r. stając się prawem miejscowym. Nawiązując do treści zarzutów strony odwołującej Kolegium wyjaśniło, iż uchwały te nie zostały zakwestionowane ani przez organ nadzoru ani w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy z 8 marca 1890 r. o samorządzie gminnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest natomiast organem uprawnionym do oceny czy weryfikacji uchwał organów gminy. Dlatego zarzut w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym jest bezprzedmiotowy. Uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wraz ze zmianą została opublikowana w sposób prawem przewidziany. Zaskarżona decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 20 sierpnia 2007r. a więc w okresie, w którym obowiązywała już uchwała z dnia 14 lutego 2003r. (z poźn. zmianami) Postępowanie administracyjne zakończone decyzją zatwierdzającą projekt podziału jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Skoro, więc - jak w przedmiotowej sprawie- w chwili ustalenia tej opłaty zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące jej nałożenie (w tym obowiązywanie uchwały o stawkach procentowych tej opłaty) brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu o retro aktywnym stosowaniu w/w uchwały w tym postępowaniu. Przepis przytoczonego wyżej art. 98a ustawy przesądza natomiast, iż właściciel nieruchomości podzielonej musi liczyć się z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania podziału ustanawiając tym samym okres przedawnienia materialnego, w którym możliwe nałożenie obowiązku publicznoprawnego, jakim jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Dodatkowo Kolegium wskazało, że art. 6 k.p.a. obliguje wszystkie organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa obowiązującego w chwili orzekania w danej sprawie. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Agencja Nieruchomości Rolnych we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. pkt 3 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie zmian nieobowiazującego aktu normatywnego w postaci zmiany § 3 uchwały nr [...] rady Gminy z dnia 14 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanej uchwałą nr [...] z dnia 31 stycznia 2007r., co skutkuje bezprzedmiotowością, tej zmiany i wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sprzeczne z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych pozostaje również treść § 3 uchwały nr [...] Rady Gminy z 31 stycznia 2007 r., który stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, w sytuacji gdy winna wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w tym publikatorze. Konsekwencją takiego naruszenia prawa jest okoliczność skierowania do publikacji i opublikowania wcześniej zmiany uchwały (Dziennik Urzędowy woj. Pomorskiego z 2007r. Nr 61 poz. 907), a później uchwały zmienianej (dziennik Urzędowy woj. Pomorskiego z 2007r. Nr 103 poz. 1670), co również stanowi oczywiste naruszenie powyżej wymienionej podstawy prawnej. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego poprzez naruszenie zasady nie działania prawa w wstecz (lex retro non agit) wobec dokonania stosownej zmiany uchwały w dniu 31 stycznia 2007r. w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości została wydana w dniu 13 lutego 2006r. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań wskazać należy na okoliczności nie będące przedmiotem sporu między stronami a mające jednocześnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. W dniu 13 lutego 2006 r. wydana została przez Wójta Gminy decyzja, którą w/w organ po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 66,78 ha na szereg działek z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji zawarta została informacja o tym, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003 r., może zostać naliczona opłata adiacencka od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 40% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed dokonaniem podziału, a wartością jaką nieruchomość ma po jego dokonaniu. W/w decyzja ma status decyzji ostatecznej. W dniu 1 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej a następnie, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, wydał w dniu 28 sierpnia 2007 r. decyzję mocą której ustalił w/w opłatę w wysokości 539.337,20 zł obciążając nią adresata decyzji podziałowej. Decyzja organu I instancji po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Agencję Nieruchomości Rolnych została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2007 r. Po wniesieniu skargi przez Agencję Nieruchomości Rolnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując tryb autokontroli przewidziany w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) zmierzało do wyeliminowania wydanych decyzji (decyzja z dnia 3 grudnia 2007 r.) od którego odstąpiło - stwierdzając nieważność decyzji własnej z dnia 3 grudnia 2007 r. (decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r.). W tych warunkach ocenie Sądu podlegały zarzuty skargi wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 sierpnia 2007 r. Zauważyć należy iż skarga w swej istocie dotyczy braku przesłanki (w ocenie strony skarżącej koniecznej) do skorzystania z w/w instytucji (nałożenia opłaty adiacenckiej) t j. istnienia obowiązującej w dniu wydania decyzji podziałowej uchwały Rady Gminy ustalającej wysokość stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału Zdaniem strony skarżącej powołana w uzasadnieniu zatwierdzającej podział decyzji z dnia 13 lutego 2006 r., uchwała Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003r. nie wywoływała skutków prawnych z uwagi na jej kwalifikowaną wadę polegającą na braku właściwego ogłoszenia. Czynione przez Radę Gminy próby uzupełnienia tego braku dokonane zostały już po wydaniu decyzji o podziale i, według skarżącej, nie mogły odnieść skutków prawnych. Tak strona skarżąca (w uzasadnieniu skargi) jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w odpowiedzi na skargę) powołały się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące okresu czasowego uchwał rady gminy ustalające stawki opłat adiacenckich. Dotyczyło ono kwestii możliwości stosowania uchwały rady gminy ustalającej stawki opłaty w sytuacji w której podział nieruchomości dokonany został przed wejściem w życie takiej uchwały. Istniejąca rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych na gruncie stosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz różne interpretacje zawartych w nim przepisów spowodowała, iż stanowisko w tym przedmiocie wyraził Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 – Sygn. SK 19/06 (OTK – A 200[...]/37) wskazał na obowiązującą zasadę zakazu stanowienia norm prawnych do stosunków prawnych i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm ( regulacji retroaktywnych). Warunkiem koniecznym ustalenia opłaty jest wejście w życie uchwały rady gminy (ustalającej stawki opłaty) przed dokonaniem podziału nieruchomości. W myśl art.88 Konstytucji dotyczącego ogłaszania aktów prawnych warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie i uchwały rady gminy ustalające stawki opłaty adiacenckiej mogą być stosowane dopiero po ich ogłoszeniu. Po wydaniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca dokonał zmiany art.98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązującej od 22 października 2007 r.) poprzez dodanie ust. 1a, w którym stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej. Jest więc aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, iż w czasie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w R. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] uchwała Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, na skutek nie ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym - nie obowiązywała. Stosujący przepisy prawa miejscowego organ administracji powinien przede wszystkim ustalić czy akt , który znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ma przypisywany mu charakter , w tym przypadku czy został ogłoszony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) i czy tym samym ma charakter przepisu obowiązującego . W rozważanej sytuacji nie istniała jedna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, którą było istnienie w momencie wydawania decyzji w sprawie podziału obowiązującej uchwały ustalającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej.. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, której nie dostrzegł rozpoznający odwołanie organ II instancji. W ramach kontroli instancyjnej winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a (in. fine) - uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie I instancji W związku z wszczęciem postępowania z urzędu postanowieniem Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 2007 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy – podlegać będzie ono umorzeniu przez ten organ (art. 105 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 12.611,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.