II SA/Gd 51/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta w dniu [...] stycznia 2007 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W § 1 tej uchwały wskazano, iż została ona podjęta po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" – obejmującego obszar ok. 6,0 ha, ograniczony od południa ul. S., od zachodu ul. S., od północy ul. O., a od wschodu granicą P. O. i fragmentem ulicy C. Pismem z dnia 16 października 2007 r. Stowarzyszenie A, powołując się na pismo Wojewody wezwało Radę Miasta do usunięcia naruszeń prawa w zapisach karty Nr [...] w przedmiotowym planie. Stowarzyszenie, powołując się na przepis art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 151) wywodziło, że zapisy w karcie Nr [...] są nieważne z mocy prawa "co zostało wykazane szczegółowo w suplemencie do skargi Stowarzyszenia, skierowanej do Wojewody . z dnia 5 marca 2007 r." Stowarzyszenie A wskazywało, że suplement do skargi nie stanowi wniosku do zaskarżenia planu, a jedynie doprecyzowanie istotnych zarzutów Stowarzyszenia, wskazujących naruszenie prawa, a zawartych w uwagach do planu, złożonych organowi administracji w terminie. Pomimo zasadności zarzutów Stowarzyszenia te wnioski i uwagi zostały odrzucone. Rada Miasta . nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie i w dniu [...] grudnia 2007 r. Stowarzyszenie A wniosło skargę do sądu na opisaną wyżej uchwałę, kwestionując ustalenia przyjęte w planie na karcie Nr [...]. Strona skarżąca wywodziła, że ustalenia planu w określonym wyżej zakresie rażąco naruszają: 1. podstawę prawną jego sporządzenia, tj. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z dnia 19 września 2003 r.) 2. interes prawny Stowarzyszenia A. W uzasadnieniu skargi zawarto informację, że pismo procesowe, wraz z materiałem dowodowym uzasadniającym, między innymi, że strona skarżąca posiada legitymację strony w postępowaniu procesowym, zostanie złożone odrębnie w sądzie. Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. Rada Miasta wniosła odpowiedź na skargę, w której kwestionowała interes prawny Stowarzyszenia do wniesienia skargi do sądu w trybie i na zasadach określonych w przepisie art. 101 ust 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Strona przeciwna wskazywała, że skargę w tym trybie może wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia planu. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu miejscowego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny w kwestionowaniu ustaleń planu ma właściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Nie ma go natomiast użytkownik nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie użytkuje budynek [...] przy ul. S[...] na podstawie umowy użyczenia. Rada Miasta wskazywała, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmowano, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu polega na tym, iż kwestionowana uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną podmiotu (zmniejszając jego uprawnienia lub zwiększając zakres obowiązków). W dniu 9 czerwca 2008 r. Stowarzyszenie A złożyło w sądzie pismo procesowe wraz z załącznikami, zawierającymi korespondencję prowadzoną w sprawie użytkowania przedmiotowej bramy przez skarżące Stowarzyszenie z organami administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Powołany jako podstawa prawna skargi przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) stanowi, że: " 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94." Z przepisu powyższego jednoznacznie wynika, że na podmiocie wnoszącym skargę w tym trybie ciąży obowiązek wykazania, że: ✓ zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie; ✓ jest to uchwała z zakresu administracji publicznej; ✓ przed jej wniesienie bezskutecznie wezwano do usunięcia naruszenia prawa. Z przytoczonej wyżej normy prawnej niewątpliwie wynika, że to strona skarżąca jest zobowiązana wykazać, jaki jej interes prawny lub uprawnienie (tj. podmiotu wnoszącego skargę) został naruszony przedmiotową uchwałą. Z akt sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie jest właścicielem żadnej nieruchomości leżącej na terenie objętym planem, a jedynie użytkuje ono budynek bramny przy ul. S[...], w oparciu o cywilną umowę użyczenia, zawartą z Gminą Miejską, jako właścicielem nieruchomości, na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. strona skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i faktu dokonania poważnych nakładów na użytkowaną nieruchomość. Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ocenić, czy strona skarżąca wykazała, że ustalenia zawarte w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego naruszają jej interes prawny lub uprawnienia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy zatem pojęcie interesu prawnego i uprawnienia, wskazując, że nie zostały one zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała). Nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 1990 r., SA/Wr 952/90 – ONSA nr 4 z 1990 r., poz. 4). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienia lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Ten ostatni można określić, jako korzystny układ okoliczności, które jednakże nie mają żadnego związku z normami prawnymi. Skoro w sprawie niniejszej jest bezsporne, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miejska, a skarżące Stowarzyszenie jest jedynie użytkownikiem budynku bramy, na podstawie stosunku obligacyjnego (umowy użyczenia), to oczywiste jest, że nie ma ono własnego interesu prawnego do narzucenia właścicielowi nieruchomości, poprzez kwestionowanie ustaleń w planie miejscowym, sposobu jej przeznaczenia. Skoro zatem strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej prawo lub uprawnienie, to skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Brak interesu prawnego strony skarżącej, w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi zwalnia sąd od obowiązku merytorycznego badania zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Wyjaśnić należy również skarżącemu Stowarzyszeniu, że ewentualne spory na tle wysokości i sposobu rozliczenia nakładów dokonanych przez użytkownika nieruchomości stanowiącej własność Gminy mogą być rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, co wynika wprost z art. 2 § 1 k.p.c.