II SA/Gd 511/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. G. i T. G. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. G. i T. G. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. G. i T. G. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [..]. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 6 lipca 2012 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek T. i T. G. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych: zespół A-A1, A2, A3 i zespół B-B1, B2, B3, B4 (w zabudowie szeregowej) na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości D., obręb Ż., gmina K. Do wniosku dołączone zostały cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta, pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania, a następnie, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez: dołączenie aktu notarialnego, z którego wynika prawo do przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] na działkę nr [..] położoną w D.; dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 31 pkt 9c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. obręb Ż. sektor A w zakresie wspólnej Kalenicy; załączenie informacji dotyczącej zapewnienia wody do gaszenia pożaru; wskazanie opisu zastosowanych materiałów ściany oddzielenia przeciwpożarowego; załączenie projektu instalacji gazowej, charakterystyki energetycznej budynku oraz opinii geotechnicznej. Na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Starosta zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie do czasu uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego z Komisją Architektoniczno – Urbanistyczną działającą w Gminie, a następnie podjął postępowanie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. nr [..] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i T. G. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych: zespół A-A1, A2, A3 i zespół B-B1, B2, B3, B4 (w zabudowie szeregowej) na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości D., obręb Ż., gmina K. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Wojewody z dnia 19 kwietnia 2013 r. nr [..] a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na nieprawidłowości zawarte w dokumentacji projektowej. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, postanowieniem z dnia 29 października 2013 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie do dnia 29 listopada 2013 r., złożonego wniosku poprzez: 1. doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu działki nr [..] do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznym, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie: lokalizacji zespołu 7 – miu miejsc postojowych oraz lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych; 2. wyjaśnienie i uzupełnienie sposobu zbilansowania terenów biologicznie czynnych; 3. wyjaśnienie lokalizacji "oczka wodnego"; 4. uzupełnienie projektu budowlanego o samodzielną konstrukcję segmentów domków zabudowy szeregowej z opisem technicznym wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego poszczególnych segmentów. Następnie, decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i T. G. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych A i B oraz C i D na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości D., obręb Ż., gmina K., ze wskazaniem lokalizacji zjazdu z działki nr [..] poprzez działkę nr [..] na drogę gminną. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, że w dniu 5 grudnia 2013 r. inwestor wykonał nałożone na niego postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. zobowiązanie; do projektu załączono decyzję z dnia 23 listopada 2010 r. o wyłączeniu gruntów (działki nr [..]) z produkcji rolnej i przedłożony projekt nie narusza obowiązujących przepisów oraz został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i jest kompletny. Ponadto, w dniu 18 grudnia 2013 r., inwestor sprostował nazwę planowanej inwestycji wskazując, że obejmuje ona budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ozn. A i B oraz ozn. C i D na terenie działki nr [..] (utworzonej z działki nr [..]) w miejscowości D. (obręb Ż.), ze wskazaniem lokalizacji zjazdu z działki nr [..] poprzez działkę nr [..] na drogę gminną. Odnosząc się zaś do podniesionej przez B. Ł., w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r., okoliczności niewyrażenia zgody na dostęp do drogi publicznej tj. ul. M. w D. poprzez działkę, która stanowi jego współwłasność, Starosta wskazał, że działka nr [..] położona w D., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży na terenie ozn. symbolem A-30 KD-D, przeznaczonym na publiczny teren komunikacyjny. Gmina K. posiada 19/32 części udziału w tej działce a więc udział większościowy. Ponadto, Wójt Gminy jako podmiot publiczny w decyzji z dnia 19 września 2012 r. wskazał, że sprawuje zarząd nad działką drogową. Ewentualne spory w kwestii wyrażonej zgody przez Gminę na przejazd i prawo przechodu przez działkę wchodzącą w skład drogi wewnętrznej, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę (sprawa sporu może być rozstrzygnięta z powództwa cywilnego). Starosta stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXIX/281/2005 z dnia 18 marca 2005 r. – działka nr [..] leży w strefie oznaczonej symbolem A.24.MN – teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Od decyzji Starosty odwołania wnieśli D. S. i B. Ł., którzy zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem: art. 77 § 1 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących przedłożony projekt budowlany nie jest bowiem zgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wyłącznie budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z kategorycznym wyłączeniem budynków związanych z obsługą ruchu turystycznego. Ponadto, uważają, że działka nr [..] nie ma formalnie przewidzianego dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp do ul. M. wymaga przejazdu przez działkę nr [..], która stanowi przedmiot współwłasności szeregu podmiotów prywatnych oraz Gminy, a udzielenie zgody na przejazd i przechód przez tę działkę jedynie przez Gminę nie stanowi prawidłowego wykazania posiadanego dostępu. W ocenie odwołujących się, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor powinien uzyskać również opinię [..] Parku Krajobrazowego. Wojewoda, decyzją z dnia 12 maja 2014 r., umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał, że odwołującym się nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja ta, została jednakże uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 389/14, wydanym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez B. Ł. a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 358/15, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że wdany wyrok zaktualizuje obowiązek rozpoznania odwołań wniesionych przez B. Ł. i D. S., a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej w D., gmina K. Po ponownym rozpatrzeniu tych odwołań, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 6 lutego 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda wskazał na wstępie, że z wydanych w sprawie wyroków wynikała konieczność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniesionych odwołań. Nadto stwierdził, że odwołującemu się B. Ł. przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jest on współwłaścicielem działki nr [..], znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Działka ta stanowi drogę wewnętrzną, przez którą działka objęta inwestycją będzie miała zapewniony dojazd do drogi publicznej – ul. M. będzie odbywał się dojazd do planowanej inwestycji Następnie, Wojewoda wskazał, że wobec dokonania przez inwestora (w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r.) zmiany nazwy inwestycji na: "budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: zespół 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych A i B w zabudowie bliźniaczej oraz zespół 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych C i D w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] położonej w D., gmina K.", Starosta powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia w tym zakresie złożonego uprzednio wniosku o wydanie pozwolenie na budowę, czego organ zaniechał. Postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia tylko niektórych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Wojewoda uznał, że projekt budowlany jest zgodny z treścią obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r. nr XXIX/281/2005. Plan ten w § 31 w części dotyczącej szczególnych ustaleń dla terenu elementarnego A-24.MN określa przeznaczenie tego terenu na teren MN, czyli teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi. Przy czym, § 6 pkt 29 tego planu wyjaśnia, że przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rozumieć należy budynki mieszkalne: a) jednorodzinne (wolnostojące, bliźniacze i szeregowe) zawierające nie więcej niż dwa mieszkania, z których każde posiada oddzielne wejście z poziomu terenu, b) wielorodzinne zawierające nie więcej niż dwa lokale mieszkalne, posiadające wspólne wejście z poziomu terenu, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin: urządzeniami budowlanymi, ogrodami, budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz obiektami małej architektury; w szczególności w rozumieniu planu, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowią budynki w zabudowie zagrodowej. Z akt zgromadzonych w toku postępowania wynika zaś, że na zaplanowane przez inwestora przedsięwzięcie składają się dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej A z B oraz C z D. Budynki zaprojektowane przez inwestora są w istocie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, w myśl bowiem tego przepisu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ponadto, z projektów znajdujących się w aktach sprawy (architektura i konstrukcja) wynika, że budynki w zabudowie bliźniaczej, a dokładnie konstrukcje ścian przylegających do siebie budynków A z B i C z D, zostały zdylatowane na całej ich wysokości wraz z fundamentami i są niezależne konstrukcyjnie. Budynki posiadają także oddzielne dachy. Omawiane budynki stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, przy czym budynek ozn. A jest usytułowany w zabudowie bliźniaczej z budynkiem ozn. B. Z projektu przedmiotowej inwestycji wynika, iż w budynku ozn. A znajdują się dopuszczalne przez przepisy dwa oddzielne lokale mieszkalne A1 i A2 każdy z osobnym wejściem. Budynek A stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość w stosunku do budynku (bliźniaczego) B, o czym stanowi także zastosowanie pomiędzy tymi budynkami, ściany oddzielenia pożarowego od fundamentu do pokrycia dachowego. Pomimo, iż budynek A z zewnątrz może sprawiać wrażenie dwóch oddzielnych budynków w zabudowie szeregowej, w świetle przepisów jest on jednym budynkiem zawierającym dwa lokale mieszkalne. Analogicznie zaprojektowano również drugi zespół budynków C i D, z jedna różnicą, budynek ozn. C jest usytułowany w zabudowie bliźniaczej z budynkiem ozn. D, a z projektów dotyczących tych budynków wynika, że w budynku C znajdują się dwa oddzielne lokale mieszkalne C1 i C2 a w budynku bliźniaczym D zaś oddzielne dwa lokale D1 i D2. Każdy z lokali posiada osobne wejście. Budynek C stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość w stosunku do budynku (bliźniaczego) D. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że z samego zewnętrznego wyglądu planowanej inwestycji, czy też małego metrażu lokali nie można wnioskować, że zaplanowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zabudowę turystyczną i sezonową. Zakładając jednak, że inwestor wykorzystałby powstałą inwestycję w przyszłości do celów turystycznych, wprowadzając zakazaną na tym obszarze przez plan miejscowy funkcję usługową, to kwestia prowadzenia działalności usługowej w takim charakterze nie może być poddana badaniu w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Wójta Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością - działką nr [..] w celu przejazdu i przechodu za oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z działką publiczną. Działka nr [..] stanowi współwłasność Gminy oraz kilku osób fizycznych, przy czym Gmina posiada znaczną większość tych udziałów tj. 19/32. Większość udziałów Gminy we współwłasności drogi nie ma tu jednak znaczenia. Dla skuteczności posiadania prawa przechodu i przejazdu potrzebna jest również zgoda reszty współwłaścicieli drogi wewnętrznej. Skoro inwestor nie posiada wymaganej przepisami prawa zgody wszystkich współwłaścicieli na przejazd, realizacja inwestycji z dostępem do drogi publicznej przez działkę nr [..] bez wymaganej zgody nie jest możliwa. I chociaż do projektu budowlanego została przedłożona decyzja Wójta Gminy z dnia 19 września 2012 r., zezwalająca inwestorowi na lokalizację zjazdu na działkę nr [..], to w rzeczywistości w dalszym ciągu brak jest zgody innych współwłaścicieli, będących osobami fizycznymi, którzy zresztą brak udzielenia tej zgody w niniejszym postępowaniu podnoszą. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie jest natomiast wymagane uzyskanie przez inwestorów opinii [..] Parku Krajobrazowego. Brak jest bowiem do tego podstawy prawnej. Działka nr [..] położona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poza terenami [..] Parku Krajobrazowego, objętymi szczególną ochroną, i znajduje się w obszarze oznaczonym A-24 MN, który przeznczony jest na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto projekt budowlany nie jest zgodny z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w przyjętym w projekcie budowlanym rozwiązaniu dla budynku bliźniaczego A i B nie zaprojektowano bezpośredniego dojazdu do każdego z budynków ani też wymaganej przepisami szerokości dojścia. Wreszcie Wojdowa stwierdził, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie zaprojektowanego parkingu dla siedmiu samochodów. Ustalenia planu nie umożliwiają bowiem lokalizacji parkingu na tym terenie, a przyjęte rozwiązanie, polegające na zgrupowaniu miejsc postojowych dla projektowanych budynków w jeden większy parking, pod względem funkcjonalnym odpowiada bliżej rozwiązaniom stosowanym w zabudowie wielorodzinnej aniżeli jednorodzinnej. Podnosząc powyższe okoliczności, Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt nie może zostać zatwierdzony i nie może stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę, a organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno – budowlanych a przedłożony projekt jest zgodny w pozostałej części z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt obejmuje przewidzianą w tym obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z zachowaniem wymaganych paramentów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu: obowiązująca linia zabudowy 5,00 m od strony drogi dojazdowej; maksymalna powierzchnia zabudowy jednego budynku od 25,15 m2 do 49,35 m2 przy dopuszczalnej pow. 150 m2; maksymalna powierzchnia zainwestowania działki 14,10% przy dopuszczalnej 15%; zachowano obszar powierzchni biologicznie czynnej 71,2% przy minimalnej 60%; wysokość dopuszczalnej zabudowy to dwie kondygnacje nie przekraczające 8,5 m w projekcie 7,16 m; nachylenie dachu 45 stopni przy dopuszczalnym 35-50 stopni; na terenie inwestycji znajduje się poprawnie usytuowany pojemnik na odpady; do każdego lokalu mieszkalnego prowadzi osobne wejście wyposażone zgodnie z wymaganiami w kurtyny powietrzne; projekt uwzględnia spełnienie przesłanek dotyczących uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych dla planowanej inwestycji, zawierając warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 10 czerwca 2011 r., uzgodnienie zagospodarowania terenu wydane przez A. z dnia 2 stycznia 2012 r., warunki przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego sanitarnego z dnia 23 listopada 2010 r. oraz uzgodnienie B. z dnia 3 stycznia 2012 r.; projekt przewiduje prawidłową ochronę przeciwpożarową budynków; projekt budowlany jest wyposażony w wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz zawiera kopie decyzji nadającej uprawnienia w budownictwie osobom przygotowującym projekt. W skardze wniesionej na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r. T. i T. G. domagali się jej uchylenia, zarzucając przy tym, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 206 ustawy Kodeks cywilny – poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do współposiadania rzeczy wspólnej i korzystania z niej przez jednego ze współwłaścicieli lub osoby trzeciej mającej jego przyzwolenie do posiadania i korzystania z rzeczy, w tym wypadku drogi wewnętrznej, potrzebna jest zgoda wszystkich pozostałych współwłaścicieli, a w efekcie poprzez przyjęcie, że brak takiej zgody oznacza, iż projektowane budynki nie mają zapewnionego dostępu poprzez drogę wewnętrzną do drogi publicznej, - § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy do każdego z budynków na działce nr [..] należącej do skarżących są zapewnione dojście i dojazd, umożliwiające dostęp do drogi publicznej odpowiednio do ich przeznaczenia, sposobu użytkowania oraz ochrony przeciwpożarowej, - § 31 ust. 1 pkt 4 lit. c i d uchwały Rady Gminy nr XXIX/281/2005 z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor A - poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że na obszarze A-24.MN, gdzie zaprojektowano budowę budynków mieszkalnych skarżących zakazana jest funkcja usługowa, - art. 138 § 2 kpa – poprzez uchylenie decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych A i B oraz C i D na działce nr [..] obręb Ż. w D., gmina K. w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, - art. 107 § 1 i 3 kpa - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych przez organ za udowodnione, z których wynika, że budynki A i B znajdujące się na należącej do skarżących działce [..] zgodnie z projektem nie mają odpowiednich do ich przeznaczenia i sposobu użytkowania dojścia i dojazdu, umożliwiających dostęp do drogi publicznej oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej, z której wynika, że na obszarze projektowanej budowy zakazana jest budowa miejsc parkingowych oraz prowadzenie usług turystycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r. narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 6 lutego 2014 r. i przekazał sprawę z wniosku skarżących o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ozn. A i B oraz ozn. C i D na terenie działki nr [..] w D. do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 35). Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania w oparciu o regulację materialnoprawną. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. W doktrynie przyjęto, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, to znaczy gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co czyni niewiarygodnym materiał dowodowy sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 620 i n.). Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r. nie zawiera argumentów, uprawniających do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Wojewoda bowiem, odmiennie niż organ I instancji, ocenił, że samo oświadczenie Wójta Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie działka nr [...] w celu przejazdu i przechodu nie świadczy o dostępie działki nr [..] do drogi publicznej. Wskazał przy tym, że w sprawie brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [..] na przejazd przez tę działkę do drogi publicznej, a tym samym realizacja zaplanowanej przez inwestorów inwestycji jest niemożliwa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że stan faktyczny niniejszej sprawy po przekazaniu jej do organu odwoławczego dopuszczał, aby w trybie przepisów art. 138 kpa. Wojewoda mógł podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jeśli bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikały dla niego inne wnioski prawne, to znaczy, według organu inwestor nie zapewnił prawnego dostępu do drogi publicznej, to winien był zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do istoty sprawy odmawiając zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka zresztą jest konkluzja zawarta w uzasadnieniu decyzji Wojewody i wskazanie dla organu pierwszej instancji. W tym zakresie zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. są zasadne. Zdaniem sądu naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując w tych okolicznościach rozstrzygnięcie kasacyjne, kierujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Wojewoda uchylił się od takiego rozstrzygnięcia sprawy, które było możliwe i uzasadnione w ustalonym przez ten organ stanie faktycznym. W zasadzie bowiem w kluczowej kwestii różniącej inwestorów i organ, odnoszącej się do dostępu działki nr [..] do drogi publicznej nie budzi wątpliwości także Sądu, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działki nr [..] w części obejmującej przedmiotową inwestycję, skomunikowanie tej części działki z drogą publiczną - ul. M. miało nastąpić poprzez działkę o nr [..]. Działka ta jest przedmiotem współwłasności Gminy, która posiada udział wynoszący 19/32 części, oraz osób fizycznych, w tym wnoszącego odwołanie B. Ł. Z ewidencji gruntów nie wynika przy tym, aby ustanowiono na niej służebność drogową na rzecz inwestorów. W tak ustalonych okolicznościach na Wojewodzie spoczywał obowiązek ponownego przeanalizowania wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę pod kątem oceny, czy spełniony został warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zdaniem Sądu organ ten prawidłowo uznał, że w tej sytuacji inwestorzy nie zapewnili przedmiotowej inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej, co dyskwalifikowało ich wniosek o pozwolenie na budowę. Jeżeli bowiem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa organ odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/2009, LEXis.pl nr 2063938; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, LExis.pl nr 359528). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, aż do drogi publicznej ul. M., dostęp ten na całym jej przebiegu musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Co istotne w przedmiotowej sprawie, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, do których wnioskodawca nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, dostępny na stronie https;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną jaką jest ustanowienie służebności. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej mogło nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność gminy i osób prywatnych przy braku ich zgody stanowi naruszenie ich interesów i nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. Wbrew zarzutowi skargi jeden ze współwłaścicieli nie może przekazać osobie trzeciej przysługującego mu na podstawie art. 206 Kodeksu cywilnego uprawnienia do korzystania z rzeczy wspólnej. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Jest to więc uprawnienie osobiste każdego współwłaściciela. Nie dotyczy w żadnym razie osób trzecich. Podobnie, przyczyną przekazania Staroście przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, nie mogła być dokonana przez Wojewodę odmienna ocena co do spełnienia przez projekt budowlany warunku określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda, na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, był bowiem w stanie ocenić, że warunek ten nie został spełniony i, że do budynku bliźniaczego ozn. A i B nie poprowadzono dojazdu ani też wymaganej przepisami szerokości dojścia. Wskazać przy tym należy, że nie jest zrozumiał stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690) stanowi bowiem, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Wyjaśnić należy, że wymóg określony w tym przepisie dotyczy wyłącznie dojazdu do działki a nie szerokości dojazdów wewnątrz działki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda nie wskazał przy tym na przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Przyczyny przekazania Staroście przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogła również stanowić stwierdzona przez Wojewodę niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowanego parkingu do siedmiu samochodów. Wbrew bowiem stwierdzeniu Wojewody, z projektu nie wynika, aby przedmiotem inwestycji był parking, a jedynie miejsca postojowe w ilości odpowiadającej liczbie lokali mieszkalnych, zgodnie wymogiem § 31 ust. 6 pkt 1 lit. c tegoż planu. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji Wojewoda, rozpoznając sprawę, oceni ponownie ustalone okoliczności faktyczne sprawy i rozpozna sprawę co do jej istoty, rozstrzygając merytorycznie o losie wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania odwoławczego organ dysponuje takimi instrumentami procesowymi (np. zawieszenie postępowania), które mogą umożliwić skarżącym sprostanie warunkom uzyskania pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Skarżący mogą bowiem ubiegać się o uzyskanie prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [..]. Organ odwoławczy uwzględni ewentualne zmiany stanu faktycznego sprawy i podejmie adekwatne do nich rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.