II OSK 358/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 389/14 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 389/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi B. L.uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Pucki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. i T. G. dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oznacz. A i B oraz C i D na działce nr [...] w D. gm. K. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. L. i D. S. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a., art. 35 ust 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej "ustawa Prawo budowlane". Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. podniósł, że w jego ocenie odwołanie wniosła osoba nie mająca przymiotu strony postepowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy rozważając oddziaływanie działki inwestora na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] będącą przedmiotem współwłasności odwołujących się i Gminy Krokowa uznał, że realizacja planowanej inwestycji nie ograniczy możliwości zagospodarowania wskazanej działki, która ma w planie miejscowym przeznaczenie pod ulicę. Wskazał, że rozpatrywanie oddziaływania przez pryzmat odległości obiektu budowlanego inwestorów w stosunku do budynków odwołujących się jest bezprzedmiotowe, gdyż na należącej do odwołujących działce, graniczącej z działką inwestorów, budynki takie nie istnieją. Działki graniczące z działką, na której realizowana jest inwestycja od strony północnej i zachodniej to drogi wewnętrzne, umożliwiające zjazd właścicielom działek na tym terenie z drogi publicznej na ich prywatne działki. Zagospodarowane działki stanowiące własność odwołujących się leżą zatem poza obszarem oddziaływania inwestycji. Odnośnie kwestii braku dostępu działki inwestora nr [...] do drogi publicznej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma konieczności uzyskania tego dostępu poprzez działkę nr [...] należącą m.in. do odwołujących się, albowiem zjazd ten odbywać się będzie drugą działką inwestora, tj. działką nr [...]. Część działki nr [...], znajdująca się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A-30.KD-D zgodnie z założeniami tego planu służyć ma realizacji celu publicznego. Działka [...] stanowić ma w przyszłości część systemu komunikacyjnego, jako przyłączona do działki [...], w celu poszerzenia pasa drogowego (ulica A-30.KD-D). Gdyby nawet założyć konieczność budowy przez inwestora zjazdu na działkę z drogi publicznej przez działkę nr [...], to zdaniem organu oświadczenie Wójta Gminy Krokowa, w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] w celu przejazdu i przechodu byłoby prawidłowe i wystarczające, zgodne z przepisami i wydane przez właściwego zarządcę drogi w trybie art. 34 ust 3 pkt 3 pkt b ustawy Prawo budowlane, albowiem Gmina Krokowa jest jej większościowym współwłaścicielem i zarazem zarządcą nieruchomości. W skardze na powyższą decyzje B. L. podniósł zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 199, 201, 245 par. 1 i 2 k.c. Uchylając zaskarżoną decyzję opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za okoliczność bezsporną fakt, że B. L. jest jednym z dziewięciu współwłaścicieli oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Jednym ze współwłaścicieli tej działki jest także Gmina Krokowa. Działka ta sąsiaduje z działką objętą inwestycją o nr [...] poprzez działkę o nr [...] wydzieloną w celu dołączenia do działki nr o [...] dla funkcji komunikacyjnych. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Gmina Krokowa jako właściciel części działki nr [...] wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością w celu przejazdu i przechodu. Natomiast z samej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że lokalizację zjazdu z działki nr [...] zaprojektowano poprzez działkę nr [...] na drogę gminną. Następnie Sąd wyjaśnił, że usytuowanie działki o nr [...], którą od działki objętej inwestycją oddziela działka nr [...] również stanowiąca własność inwestorów wskazuje na to, że dostęp działki inwestora do drogi publicznej – ul. [...] może odbywać się wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Twierdzenie, że dostęp do drogi publicznej następować będzie poprzez działkę nr [...] jest zdaniem Sądu fałszywe, albowiem działka ta nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Poza tym, działka ta na razie wyłącznie w planie ma przypisaną funkcję komunikacyjną i została wydzielona z działki nr [...] w celu poszerzenia istniejącej drogi na działce nr [...]. W świetle ujawnionego stanu faktycznego, według Sądu organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie niezasadnie pozbawił skarżącego przymiotu strony. Odwołując się do zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definicji strony postępowania oraz definicji obszaru oddziaływania obiektu – art. 3 pkt 20 tej ustawy, Sąd stwierdził, że punktem wyjścia do analizy interesu prawnego skarżącego winien być przepis art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wyrażający zasadę poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu w sytuacji, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie działka objęta inwestycją o nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. [...] i może go uzyskać poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozostającą we współwłasności m.in. skarżącego. Nieruchomość obejmująca drogę wewnętrzną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja obejmuje również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Z powyższych ustaleń Sąd wywiódł, że skarżącemu jako współwłaścicielowi działki nr [...], na której zlokalizowana jest droga, przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wiąże się z budową zjazdu przez jego działkę. Zdaniem Sądu skomunikowanie działki inwestora z drogą publiczną poprzez działkę skarżącego ogranicza swobodę współwłaścicieli tej działki w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi – już chociażby w zakresie natężenia ruchu. W świetle powyższego za kwestię wtórną i niemającą wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia Sąd uznał sprawę uzyskania przez inwestorów uprawnień do działki nr [...], które umożliwią im dostęp do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że kwestia ta uregulowana jest przez przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności. Do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a niej jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie wyłącznie Gminy Krokowa. W tym wypadku wielkość udziału Gminy Krokowa we współwłasności działki nr [...] (19/32 części) uprawnia ją wyłącznie do wnioskowania o wyrażenie zgody przez sąd na dokonanie określonych obciążeń, ale nie wzmacnia siły jej głosów, jeśli chodzi o wyrażenie zgody. Na marginesie Sąd wskazał, że WSA w Gdańsku rozpatrując podobną sprawę o sygn. akt II SA/Gd 102/14, w której organ odwoławczy odmówił B. L. przymiotu strony pomimo tego, że inwestycja miała być w części zrealizowania na jego nieruchomości (również dotyczyło to tej samej działki [...] stanowiącej o dostępie do drogi publicznej i tych samych inwestorów, tylko innego projektu budowlanego), uwzględnił skargę przesądzając, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługuje interes prawny. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na: - naruszeniu art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca współwłasność B. L., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], a tym samym, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę; 2. na ruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że skoro odwołanie wniosła osoba, która brała czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, to nie obroni się teza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania przymiotu strony takiej osoby, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. ustalenie, że na działce nr [...] stanowiącej współwłasność B. L. wykonywany będzie w ramach tej inwestycji zjazd z drogi publicznej, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie budowy zespołu siedmiu budynków mieszkalnych na działce nr [...] c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo niezaistnienia przesłanki do jej uwzględnienia, d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewałściwej kontroli legalności uchylił decyzję, mimo braku przesłanek do jej uchylenia. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski wskazał, że nie ma konieczności uzyskania przez działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], gdyż zjazd ten będzie odbywał się poprzez drugą działkę inwestora tj. działkę nr [...]. Cześć tej działki znajdująca się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem A-30.KD-D zgodnie z założeniami tego planu służyć ma realizacji celu publicznego. Działka nr [...] stanowić ma w przyszłości część systemu komunikacyjnego, jako przyłączona do działki nr [...], w celu poszerzenia pasa drogowego. Gdyby nawet zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, założyć konieczność budowy przez inwestora zjazdu na działkę z drogi publicznej przez działkę nr [...], to oświadczenie Wójta Gminy Krokowa w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie tą nieruchomością w celu przejazdu i przechodu jest prawidłowe i wystarczające – zgodne z przepisami i wydane przez właściwego zarządcę drogi, gdyż Gmina Krokowa jest jej współwłaścicielem w większościowym udziale. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu ewentualne wykorzystanie stanowiącej współwłasność drogi lub intensywniejsze jej wykorzystanie przez właściciela działki sąsiedniej nie ograniczy praw skarżącego do korzystania z tej drogi. Kategorycznie stwierdził, że nie można przymiotu strony wywodzić z samego faktu bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji. Wojewoda Pomorski nie podzielił również poglądu Sądu I instancji jakoby zgoda na dysponowanie nieruchomością drogową w celu przejazdu i przechodu stanowiła czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i jako taka wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, iż B. L. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący stanowi drogę wewnętrzną, przez którą będzie odbywał się dojazd do planowanej inwestycji – budowy dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych w miejscowości D. - działka nr [...]. Zatem na działce nr [...] wykonywany będzie w ramach planowanej inwestycji zjazd z drogi publicznej. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że działka objęta inwestycją nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. [...] i może go uzyskać poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozostającą we współwłasności m.in. Bogdana Łagi. Winien on zatem zostać uznany za stronę postępowania, gdyż oddziaływanie planowanej inwestycji na jego nieruchomość wynika z przewidywanej budowy zjazdu na drogę publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Innymi słowy obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się przez jego nieruchomość. Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że nieruchomość obejmująca drogę wewnętrzną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja będzie musiała objąć również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia słuszne skądinąd twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie budowy dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skomunikowanie działki inwestorów z drogą publiczną poprzez działkę [...] w sposób oczywisty ogranicza swobodę współwłaścicieli tej ostatniej w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi, choćby w zakresie natężenia ruchu, który będzie intensywniejszy. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych na działce nr [...] niewątpliwie spowoduje dla współwłaścicieli działki [...] ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomość ta mająca wprawdzie zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić, po przyłączeniu do działki [...], część sytemu komunikacyjnego, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Uzasadnieniem dla pozbawienia współwłaścicieli tejże działki statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd organu odwoławczego, że udostępnienie inwestorom do korzystania z prawa przejazdu i przechodu przez zarządcę drogi – Gminę Krokowa działki nr [...], mieści się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości. Jeśli bowiem ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z nieruchomości, to nie można uznać, że realizacja inwestycji na działce władnącej nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości obciążonej służebnością. Z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości obciążonej, w tym możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości. Taka ingerencja powoduje, że nieruchomość obciążoną należy zaliczyć do obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym właściciela (współwłaścicieli) tej nieruchomości – do kręgu stron postępowania, wyznaczonego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 397/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to również, że do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie wyłącznie Gminy Korkowa, jako współwłaściciela mającego większość udziałów. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...] należy uznać za chybione. Należy także zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania. Jeśli zatem skarżący kasacyjnie Wojewoda Pomorski stoi na stanowisku, że uznanie przez Starostę Puckiego współwłaścicieli działki nr [...] za strony postępowania było nieuzasadnione, a rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na działkę B. L. nieprawidłowe, to decyzja organu II instancji była wadliwa również i z tego powodu, że pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, określającą obszar oddziaływania obiektu budowlanego, jednocześnie uznał, że współwłaściciele nieruchomości znajdującej się w tym obszarze nie mają interesu prawnego w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny został przez Sąd przyjęty i w oparciu o jakie okoliczności nie podzielił stanowiska organu odwoławczego. Sąd wywiązał się formalnie z obowiązku nałożonego przez ten przepis. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony skoro uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.