II SA/Gd 511/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 2101 (dwa tysiące sto jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 stycznia 2018 r., nr [..], o odmowie umorzenia opłaty rocznej za rok 2015 z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta, decyzją z dnia 13 marca 2009 r., nr [..], zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych na obszarze działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna, płatna co roku przez 10 lat, tj. od 2009 r. do 2018 r., w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżący został poinformowany o wysokości opłaty rocznej za 2015 r., której wysokość ustalono na 7.094,98 zł. W związku z tym skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o wystąpienie do Marszałka Województwa o umorzenie całości opłaty rocznej za 2015 r. Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r. Marszałek Województwa odmówił umorzenia przedmiotowej opłaty rocznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2017 r. utrzymało tą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 415/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wskazaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Przedszkole Niepubliczne "[..]" w Ł. może być uznane za inwestycję użyteczności publicznej, a więc w odniesieniu do takiego podmiotu organ wykonawczy gminy mógł wystąpić do marszałka z wnioskiem o umorzenie opłaty na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że decyzja marszałka oparta jest na uznaniu administracyjnym i właśnie w takim zakresie złożony wniosek powinien zostać rozpatrzony. Rozpoznając ponownie sprawę Marszałek Województwa decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. odmówił skarżącemu umorzenia opłaty rocznej za rok 2015 z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych działki nr [..] położonej w miejscowości Ł., gmina P., z przeznaczeniem pod budynek usługowy – przedszkole. W uzasadnieniu organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów oraz wskazał na istotę wprowadzenia opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, którą jest kompensata uszczerbku w gruntach rolnych w skutek ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wskazał też, że przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi, a więc przewidziane w niej wyjątki nie mogą być wykorzystywane rozszerzająco i w sposób dowolnie naruszać zasady rolniczego wykorzystania takich gruntów. Ustalił, że wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów zostały w odniesieniu do wnioskodawcy spełnione. Budowa budynku usługowego – przedszkola jest bowiem inwestycją o charakterze użyteczności publicznej. Powierzchnia wyłączenia wynosi 0,2102 ha, a więc nie przekracza 1 ha, co potwierdza decyzja Starosty z dnia 13 marca 2009 r. Zgodnie natomiast z oświadczeniem Wójta Gminy nie było możliwości zrealizowania inwestycji na innym gruncie nie objętym ochroną. Organ podkreślił jednak, że możliwość umorzenia opłat jest fakultatywna i niezależna od spełniania powyższych przesłanek. Mając to wszystko na uwadze Marszałek Województwa wskazał, że decyzje o odmowie umorzenia opłat rocznych podejmuje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców, niezależnie od ich kondycji finansowej, czy nakładów jakie musiały ponieść na realizację celów publicznych. Zastosowanie wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia opłaty za rok 2015 stanowiłoby natomiast odstępstwo od utrwalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia należności dla podmiotów realizujących zadania komercyjne, pomimo uznania ich inwestycji za mające charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Jak stanowi zaś art. 8 § 2 k.p.a. organy władzy bez nieuzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając za prawidłową argumentację Marszałka o prymacie interesu społecznego w ramach uznania administracyjnego. Wskazało też, że w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty, zaś wprowadzenie takiej uszczegółowiającej przesłanki nie narusza granic władztwa administracyjnego. W ocenie Kolegium także odwołanie sią do aktualnej praktyki organu stosowanej wobec innych podmiotów prowadzących działalność komercyjną stanowi obiektywny punkt odniesienia. Podtrzymało również argumentację organu pierwszej instancji, że podejmowanie jakiegokolwiek przedsięwzięcia skutkującego wydatkami powoduje powstanie u racjonalnego inwestora obowiązku uwzględnienia tych wydatków przy planowaniu przedsięwzięcia, zaś w niniejszej sprawie wydatki obejmujące m.in. opłaty roczne były skarżącemu znane, gdyż wynikały z przepisów ustawy o ochronie gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.S. zarzucił naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, a także art. 6, art. 7 i art. 7a tej ustawy poprzez nieuznanie prymatu interesu strony w sytuacji, gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.pa. poprzez poczynienie ustaleń wystąpienia przesłanek negatywnych w ramach uznania administracyjnego, które miałyby charakter jasny i czytelny, a jednocześnie wyczerpujący i zindywidualizowany. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołany przez organ przepis art. 8 § 2 k.p.a. został wprowadzony do procedury administracyjnej dopiero z dniem 1 czerwca 2017 r. i zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej nie znajduje zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną. Przedmiotowe postępowanie zostało zaś wszczęte w roku 2015. Ponadto ratio legis tej instytucji nie do końca odpowiada postępowaniu administracyjnemu prowadzonemu w oparciu o uznanie administracyjne, w których stan faktyczny każdego przypadku jest odmienny i winien być rozstrzygany indywidualnie. Jednocześnie skarżący zauważył, że gdyby kierowano się utrwaloną praktyką, to w początkowym okresie (lata 2010-2012) organ dokonywał umorzenia skarżącemu opłat rocznych, a następnie praktykę swoją zmienił z tego względu, że nie uznał przedszkola za podmiot użyteczności publicznej, które to działanie zostało uznane za wadliwe przez WSA. Oznacza to, że to pierwotna praktyka była prawidłowa i powinna być kontynuowana w niniejszym postępowaniu. Z kolei argumentacja dotycząca istoty wprowadzenia opłat i należności w ustawie o ochronie gruntów jako zbyt ogólna i nie wyjaśnia rzeczywistych powodów decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa o odmowie umorzenia stałej opłaty rocznej za 2015 r. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Wniosek o umorzenie dotyczył opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działki nr [..] z przeznaczeniem pod budynek usługowy przedszkola. Na działce tej skarżący prowadzi Niepubliczne Przedszkole "[..]" w Ł. Kontrolowane decyzje wydane zostały w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 415/17. Sąd wówczas przesądził, że Przedszkole Niepubliczne "[..]" w Ł. jest inwestycją użyteczności publicznej, a więc można było w odniesieniu do niego zwrócić się z wnioskiem o umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Wobec tego Sąd wskazał, że wniosek skarżącego może podlegać rozpoznaniu w trybie opartym o uznanie administracyjne wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów, w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Organ jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia. Decyzja o umorzeniu opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego. Potwierdził to wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa, a w pełni podtrzymało to stanowisko Kolegium. Również tutejszy Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 415/17, przesądził, że inwestycja w postaci przedszkola niepublicznego jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. W tych okolicznościach sporna między stronami była natomiast prawidłowość zastosowania przez organy opisanej wyżej instytucji uznania administracyjnego. Skoro kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes strony lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, to stwierdzić należy, że nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie stanowiska organu, uprawnia do stwierdzenia, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne. Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy. Z uwagi na istotę decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego w ocenie Sądu niedopuszczalnym było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie opłaty rocznej za 2015 r. w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowany bezkrytycznie w zaskarżonej decyzji. Marszałek Województwa ograniczył uzasadnienie swej decyzji do stwierdzenia, że podejmuje takie same decyzje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które wnioskują o umorzenie opłat na cel publiczny z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców, niezależnie od ich kondycji finansowej czy nakładów, jakie musieli ponieść w związku z realizacją celu publicznego związanego z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Marszałek stwierdził, że umorzenie opłaty na wniosek skarżącego byłoby odstępstwem od ustalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej podmiotom realizującym zadania mające charakter komercyjny, pomimo ich uznania za inwestycje o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki strony postępowania jako indywidualnie oznaczonego podmiotu. Postępowanie wyjaśniające powinno być zatem prowadzone w celu ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do sytuacji faktycznej strony postępowania, czyli wnioskodawcy. Tymczasem organ, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wnioskodawcy nie odniósł się do jego sytuacji, lecz rozstrzygnął sprawę przyjmując jako zasadę odmowę uwzględniania wniosków wszystkich podmiotów żądających umorzenia, bez względu na ich kondycję finansową oraz koszty wydatkowane na realizuję inwestycji. Wskazał również, ze odmowy dotyczą podmiotów realizujących zadania o komercyjnym charakterze. Zaznaczyć przy tym należy, że przypisując działalności skarżącego charakter komercyjny, Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II OSK 2661/15, wydany w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o umorzenie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za rok 2013 r., w którym NSA wskazał, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty. Analiza uzasadnień powyższego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Gd 193/15, wskazuje, że do przypisania wówczas działalności skarżącego charakteru komercyjnego organy doszły po wszechstronnym i kompleksowym zgromadzaniu dowodów wskazujących na źródła finansowania przedszkola oraz jego ówczesną kondycję finansową, czego w niniejszej sprawie organy w ogóle nie ustaliły. Takie procedowanie prowadzi w istocie do wyłączenia stosowania przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, abstrahując od aktualnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu oznacza to, że organ naruszył art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przedwczesnej decyzji odmownej, naruszając jednocześnie wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Powoływanie się natomiast na zasady wynikające z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie jest uzasadnione ze względu na treść reguły intertemporalnej określonej w art. 16 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a. – przypis Sądu), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. i ostatecznie zostało zakończone zaskarżoną decyzją podjętą przez Kolegium w dniu 13 czerwca 2018 r. Ustawa nowelizująca weszła natomiast w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zatem w toku już wszczętego, ale jeszcze nie zakończonego ostatecznie postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy mogły powoływać się tylko na treść zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 k.p.a., w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. Przepis art. 8 k.p.a. stanowił wówczas, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Natomiast odnosząc się do przywołanej, w sposób nieprawidłowy przez organy, zasady z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że jej zastosowanie nie może prowadzić do usankcjonowania działań, które są sprzeczne z prawem, a tak byłoby, gdyby z powołaniem się na utrwaloną praktykę organ odmówił zastosowania instytucji umorzenia w ramach uznania w sposób dowolny, bez faktycznego wyważenia interesów indywidualnych wnioskodawcy i interesu publicznego, a wyłącznie z powołaniem się na utrwaloną praktykę odmawiania umorzenia opłaty wszystkim wnioskodawcom. Wskazać należy, że rzeczą organu orzekającego w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów jest wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska w sprawie, w szczególności w przypadku podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli zatem organ twierdzi, że odmawia umorzenia opłaty zasilającej budżet województwa, z którego przeznaczane są środki na realizację działań kompensujących straty związane z uszczupleniem areału gruntów rolnych, to rzeczą organu jest ukazanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego stanu istniejących środków budżetowych pochodzących z opłat rocznych oraz sposobu ich wydatkowania na ww. cele w relewantnym okresie czasu. Samo powołanie się na konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację ogólnie scharakteryzowanych celów ustawy o ochronie gruntów nie pozwala na dokonanie oceny zgodności z prawem podjętej decyzji i powoduje, że decyzja wydana jest nie według swobodnego uznania, lecz w sposób dowolny. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych powoduje powstanie obciążeń o charakterze finansowym, które inwestor powinien uwzględniać przy kalkulacji podejmowanego przedsięwzięcia, samo w sobie niewątpliwie należy uznać za trafne. Jednak twierdzenie to, z uwagi na jego ogólny charakter, nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy umorzenia omawianych należności publicznoprawnych, skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia opłat rocznych z tytułu włączenia z produkcji gruntów rolnych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby dać podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie dokonał, wobec bezspornego ustalenia, że zachodzą ustawowe przesłanki do umorzenia opłaty rocznej obciążającej wnioskodawcę, wyważenia interesu wnioskodawcy oraz interesu publicznego. Identyfikacja interesu wnioskodawcy powinna mieć przy tym na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy, w której skarżący prowadzi działalność z zakresu oświaty i wychowania, która zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 59), nie jest działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Skoro prowadzenie przedszkola taką działalnością nie jest, to oznacza, że nie spełnia ono kryterium zarobkowości. Na ocenę interesu strony może mieć również wpływ jej aktualny stan finansów, który powinien podlegać ocenie organu oceniającego wniosek o umorzenie opłaty rocznej. Tak rozumiany interes wnioskodawcy powinien zostać skonfrontowany z interesem publicznym, który jednak również musi być w sposób jasny zidentyfikowany, chociażby poprzez wykazanie stanu środków budżetowych województwa pozyskiwanych z tytułu opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków na cele określone w ustawie o ochronie gruntów. Brak ustalenia wszystkich opisanych wyżej, istotnych okoliczności faktycznych sprawy, oznacza, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, albowiem nie odnosi do sytuacji faktycznej wnioskodawcy, lecz odwołuje się do ogólnych, niepopartych żadnymi dowodami, stwierdzeń odnoszących się do obowiązku dbania o stan środków budżetowych wydatkowanych na cele określone w ustawie o ochronie gruntów. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana na skutek swobodnej oceny dowodów, lecz w sposób dowolny rozstrzygnęła o niezasadności wniosku skarżącego, bez odniesienia się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących jego sytuacji faktycznej. Niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie pozwala w rezultacie przyjąć, że decyzja zawiera przekonującą treść, a wymóg ten powinien w szczególności charakteryzować decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów, a także art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest powyższymi uchybieniami, albowiem akceptuje wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 stycznia 2018 r. W wyniku uwzględnienia skargi przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 2101 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 284 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 1800 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).