II SA/Gd 516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego B. D. – R. kwotę 439,20 (czterysta trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wójt Gminy, decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę dobudówki ("wiatrołapu") do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. 132/3 w P., gmina K.. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, iż w dniu 23 czerwca 2008 r. G. M. złożyła wniosek, uzupełniony w dniu 12 stycznia 2009 r., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na dobudowę wiatrołapu do budynku położonego na działce nr ew. 132/3 w miejscowości P., gmina K.. Pismem z dnia 9 lipca 2008 r. H. G. zgłosiła sprzeciw w sprawie przedmiotowej dobudowy, wskazując iż w sprawie przedmiotowej inwestycji toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który w dniu 23 maja 2006 r. wydał decyzję nakazująca rozbiórkę dobudówki. Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowym terenie do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalony dnia 25 marca 1994 r. uchwałą Rady Gminy nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa nr 21, poz.[...]). Obecnie teren ten nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Podczas wizji lokalnej organ ustalił, że istniejąca już dobudówka usytuowana jest jednym bokiem na granicy działki nr ew.132/4 i użytkowana jest jako przedsionek i skład. Dobudówka wysunięta na długość ok. 3,.58 m usytuowana jest w odległości ok. 1.0 m. od granicy działki nr ew.132/4 przylegając szerokością do granicy działki w tej części nie zabudowanej. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80 poz. 717 ze zm.) Decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r. Nr [...] r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania G. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji zarzucono, iż przyjęty został wniosek niepełny i niewłaściwie przygotowany przez wnioskodawcę, w dokumentacji brak jest protokółu z wizji lokalnej, a analizę wykonano w niepełnym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt stwierdził, iż G. M. uzupełniła wniosek domagając się jednocześnie poszerzenia dobudówki do drugiej granicy działki. Organ wskazał, iż przeprowadzona została ponowna analiza, która wykazała, że legalizacja samowolnie wzniesionej dobudówki (wiatrołapu) spowoduje przekroczenie istniejących średnich wskaźników urbanistycznych. W konsekwencji niespełniony jest wymóg dotyczący wskaźników wykorzystania terenu. W analizowanym terenie średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi około 20,5 % powierzchni działki, a wskaźnik intensywności – około 0,33. Wnioskowana dobudówka wraz z budynkiem mieszkalnym spowoduje uzyskanie następujących wskaźników - odpowiednio około 25 % powierzchni działki i wskaźnika intensywności około 0,45. Wójt podniósł ponadto, iż czynnikiem przemawiającym za odmową legalizacji jest także usytuowanie obiektu na granicy działki. Właścicielka działki nr ew.132/4 nie wyraża bowiem zgody na usytuowanie dobudówki na jej granicy podnosząc jednocześnie uciążliwość przypisywanej w dobudówce działalności pralniczej. Podczas wizji lokalnej działalności takiej w dobudówce nie stwierdzono, ale pomieszczenie jest zagrzybione, a ściana przylegającego budynku na działce sąsiedniej jest zawilgocona. G. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że omawiana dobudówka do jej domu mieszkalnego została wybudowana legalnie. Wskazała ona, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuciła ona, iż z analizy wynika, że dobudówka ma powierzchnią 8,75 m, a z dokumentów i stanu faktycznego wynika, iż jej powierzchnia wynosi 6,45 m. Nadto w odwołaniu wskazano, iż pomieszczenie dobudówki nie jest ogrzewane, cała ściana od strony północnej oraz częściowo dach wiatrołapu są całkowicie zarośnięte pnączem sąsiadki, które w 80% powoduje zawilgocenie i zagrzybienie przenikające do wnętrza budynku, a wody opadowe w całości odprowadzane są na nieruchomość wnioskodawczyni. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., art. 52, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), decyzją z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien jednoznacznie ustalić przedmiot postępowania, gdyż pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. organ zwrócił się do G. M. o uzupełnienie wniosku o określenie granic terenu objętego wnioskiem z podaniem numeru ewidencyjnego działki, na której ma być realizowana inwestycja i zaznaczeniem inwestycji. W odpowiedzi, G. M. zmodyfikowała swój wniosek z dnia 23 czerwca 2008 r. i objęła nim planowaną dobudowę nowego wiatrołapu, a nie legalizację istniejącej już dobudówki. Natomiast z treści decyzji jak i wyników analizy wynika, iż postępowanie organu pierwszej instancji dotyczyło już istniejącej dobudówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z uwagi na przedłożoną przez odwołującą się decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2008 r., z której wynika, iż sprawa dotycząca nakazania rozbiórki wiatrołapu usytuowanego na działce nr 132/3 nie została zakończona, organ pierwszej instancji powinien ustalić na jakim etapie znajduje się powyższe postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego jest to konieczne z uwagi na fakt, iż pierwotnie odwołująca się złożyła wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej. Wyjaśnienia wymaga także, w związku z podniesionymi zarzutami, kwestia zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, iż załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są nieczytelne. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższa odległość powinna zostać zachowana i obejmować obszar wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Z dołączonej do analizy mapy stanowiącej kserokopię nie wynika gdzie przebiega linia rozgraniczająca inwestycji, a gdzie granica analizy, na powyższą mapę nie została także naniesiona planowana przez odwołującą się inwestycja. Nadto organ wskazał, iż załączniki graficzne stanowią integralną część decyzji i w związku z powyższym powinny zostać podpisane tak jak decyzja. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła H. G., która zarzuciła, że zarówno wady merytoryczne decyzji jak i jej uchylenie przez organ odwoławczy naruszają jej konstytucyjne i obywatelskie prawa. Skarżąca wskazała, iż przedmiotem postępowania powinna być nielegalna budowa przybudówki w 1997 r. przez G. M., nielegalne użytkowanie jej do prowadzenia bezprawnej działalności gospodarczej – pralni oraz planowana rozbudowa przybudówki w celu rozszerzenia działalności. Skarżąca wskazała, iż inwestycja nie spełnia zasad dobrego sąsiedztwa i brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej przedmiotowa dobudówka narusza przepisy techniczno– budowlane oraz przekracza średnie wskaźniki i parametry zabudowy w myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca stwierdziła, iż w decyzji organu I instancji rozpoznano już zmodyfikowany wniosek, a z analizy nie wynika, by odległość 50 m wokół działki nie została przy wyznaczaniu obszaru analizowanego zachowana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego - uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji winien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego. Organ posiada pewien margines swobody w kwestii oceny zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a uchylenie przez Sąd decyzji kasacyjnej następuje jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że dokonana przez organ ocena w tym zakresie była wadliwa. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zasadniczym dowodem w sprawie jest analiza wykonana na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 2 wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana przez organ II instancji ocena, iż część graficzna analizy jest nieczytelna, jest uzasadniona. Linie rozgraniczające inwestycji oraz granice obszaru analizowanego wyznaczone są bowiem czarnym kolorem w sposób zlewający się z rysunkiem mapy. Także stanowisko organu, iż załączniki do decyzji - wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną zostały sporządzone wadliwie, zasługuje na uwzględnienie. Załączniki te nie spełniają wymogów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., nie zostały bowiem podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Załącznik do decyzji administracyjnej jest elementem treści tej decyzji i w związku z tym powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi zatem odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98 Lex Nr 47867, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). Podkreślić należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego winien spełniać wymogi § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany winien być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z analizy nie wynika, by wymóg zachowania tej odległości został spełniony odnośnie jednego z kierunków - kierunku po przeciwnej stronie ulicy Wiejskiej, przy której położona jest nieruchomość. Analiza w tym zakresie winna być zatem wyjaśniona i poprawiona. Nadto wskazać należy na zaistniałą w okresie postępowania odwoławczego zmianę stanu prawnego. W toku postępowania przed organem I instancji obowiązywał przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w brzmieniu nie przewidującym możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy realizacji obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy. Natomiast w dniu 8 lipca 2009 r. weszła w życie, wprowadzona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56 poz. 461 ze zm.) zmiana tego przepisu, zgodnie z którą sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2). Zmianą tą wprowadzono również nowe zasady budowy przy granicy, w tym możliwość sytuowania w zabudowie jednorodzinnej obiektu przy granicy w przypadkach określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w dniu 17 września 2009 r. obowiązany był uwzględnić aktualnie obowiązujący w tej dacie stan prawny. Nowe uregulowanie zmieniło zasady zabudowy przy granicy nieruchomości, co winno podlegać uwzględnieniu przy sporządzeniu analizy i ocenie wniosku. Zarzut skarżącej dotyczący uwzględnienia przez organ I instancji modyfikacji wniosku jest uzasadniony. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jaki i treści sporządzonej w sprawie analizy wynika bowiem, iż modyfikacja wniosku polegająca na zmianie gabarytów planowanej rozbudowy, została w nich uwzględniona. (vide: k. 2 decyzji, k. 7 analizy) W tym też zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji było wadliwe. Podobnie nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego o konieczności dokonywania ustaleń dotyczących toczącego się postępowania w przedmiocie samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma bowiem w aktualnym stanie prawnym obowiązku badania legalności obiektu istniejącego na miejscu planowanej inwestycji. To uchybienie przepisom prawa procesowego przez organ odwoławczy, nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania (inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania) uzasadnia uchylenie przez Sąd decyzji jedynie w przypadku, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne ustalenie organu odwoławczego w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie tej istniały inne podstawy uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Zarzuty skarżącej dotyczące nielegalności zabudowy, jej uciążliwości i prowadzenia w niej nielegalnej działalności gospodarczej nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowane w treści art. 61 ust. 1 ustawy, nie obejmują bowiem wskazanych okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną. Na marginesie wskazać należy, iż kwestionowanie przez stronę skargą decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z reguły, w związku z przekazaniem akt sądowi, prowadzi do zaniechania czynności przez organ administracji do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd i wpływa na przedłużenie postępowania administracyjnego. W przypadku gdy strona jest zainteresowana szybkim zakończeniem sprawy, winna ona oczekiwać na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesądza niekorzystnego dla skarżącej rozpatrzenia wniosku, a okres oczekiwania na ponowną decyzję organu I instancji jest z reguły krótszy niż oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe.