II SA/Gd 523/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 23 grudnia 2009r. Wójt Gminy Ch. odmówił przyznania S. N. zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz O. N. z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia. W uzasadnieniu wskazał, że Marszałek Województwa w piśmie z dnia 16 listopada 2009r. stwierdził, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekazał jednocześnie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał nadto, że mąż wnioskodawczyni – T. N. od 1 stycznia 2004r. podjął legalne zatrudnienie na terenie Irlandii. We wniosku jako miejsce zamieszkania wnioskodawczyni wskazała I. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia rodzinne przysługują osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Odwołanie od tej decyzji wniosła S. N. podnosząc, że w dniu 4 lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stwierdziła przy tym, że jej rodzina posiada status obywateli Rzeczypospolitej przemieszczających się w granicach Unii Europejskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 6 kwietnia 2010r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 16 listopada 2009r. wynika, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z czym sprawa została przekazana organowi właściwemu, tj. Wójtowi Gminy Ch. Ustalenie prawa do świadczeń opiekuńczych następuje zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych i tylko w przypadku spełnienia warunków w niej określonych. Jednym z tych warunków jest zamieszkiwanie obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Z akt sprawy wynika, że rodzina S. N. zamieszkuje w I., w związku z czym nie jest spełniony warunek umożliwiający przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że decyzją z dnia 4 lipca 2008r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 stycznia 2006r. ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz O. N. na okres od 1 stycznia 2006r. do 31 stycznia 2008r., gdyż wobec stwierdzenia zawartego w piśmie Marszałka Województwa z dnia 18 kwietnia 2008r., że do sprawy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 października 2004r., decyzja była wydana przez organ niewłaściwy. S. N. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżąca stwierdziła, że nigdy nie oświadczała, że w I. znajduje się centrum jej interesów życiowych. Jest to jedynie miejsce czasowego pobytu, a docelowym punktem jej interesów życiowych była i jest P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto stosownie do art. 107 Kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że rodzina S. N. zamieszkuje w I., w związku z czym nie jest spełniony warunek umożliwiający przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ nie wskazał przy tym na konkretne dowody, jak wymaga tego cytowany wyżej art. 107 Kpa w zw. z art. 80 Kpa. W skardze skarżąca zakwestionowała to ustalenie twierdząc, że przebywa w Irlandii jedynie czasowo. Wskazać przy tym należy, że w odwołaniu skarżąca stwierdziła, że jej rodzina posiada status obywateli Rzeczypospolitej przemieszczających się w granicach Unii Europejskiej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności powinny zostać dokładnie wyjaśnione, jako że mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wskazany został adres zamieszkania w I. Jednocześnie do tego wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ch. z dnia 7 lutego 2008r., w którym to jako miejsce zamieszkania małoletniej O. wskazano Ch. W aktach administracyjnych znajduje się też oświadczenie skarżącej z dnia 4 lutego 2010r. zawierające stwierdzenie, że w I. znajduje się centrum jej interesów życiowych. Oświadczenie to złożone zostało w związku z doręczeniem jej odmownej decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, a więc już po wydaniu decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ winien był zatem dokonać szczegółowych ustaleń odnośnie miejsca zamieszkania rodziny skarżącej. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest definicji pojęcia "zamieszkiwania". Artykuł 25 kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 marca 2006 r.,I OW 265/05, LEX nr 198360). W stosunku zaś do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. Zgodnie z poglądem wyrażonym w Komentarzu do Kodeksu cywilnego (J. Strzebińczyk, Kodeks cywilny, komentarz, pod redakcją E. Gniewka, Warszawa 2006 r., s. 65), w przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania przyjmuje się, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, na tle art. 25 k.c. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczpospolitej Polskie" nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami RP spowodowanego podjęciem nauki w innym kraju. Odmienna interpretacja przyjęta przez organ poważnie narusza fundamentalną zasadę wypracowaną w Unii Europejskiej, tj. zasadę swobodnego przepływu ludzi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2010r., II SA/Po 455/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto dodać należy, że skarżąca w odwołaniu podniosła, że przedmiotowe świadczenie przyznano jej inną decyzją. Wprawdzie na tę okoliczność przywołała ona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2008r., którą to istotnie stwierdzono nieważność decyzji z dnia 19 stycznia 2006r., ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz O. N. na okres od 1 stycznia 2006r. do 31 stycznia 2008r. Jednakże w aktach administracyjnych znajduje się decyzja przyznająca to świadczenie za okres od 1 stycznia 2006r. do dnia 31 stycznia 2008r. Jest to mianowicie decyzja z dnia 12 września 2008r. wydana przez Marszałka Województwa. Okoliczności dotyczące wydania tej decyzji mogą być również pomocne przy wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy, która dotyczy wniosku złożonego w dniu 18 listopada 2008r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.