II SA/Gd 525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. T. D. i T. T. D. na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. L. i T. T. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2009r. Nr [...], którą uchylono decyzję Starosty z dnia 25 marca 2009r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudową i przebudową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i co zasilanej z istniejącego kotła gazowego, na terenie działki nr [...], położonej w C. przy ul. [...]. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Z jej uzasadnienia wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 21 stycznia 2009r. pełnomocnik J. B. działający w imieniu i na rzecz L. i T. T. D. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, co. i elektryczną w C. ul. [...], załączając do wniosku projekt budowlany, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 4 lutego 2009r. Starostwo C. zawiadomieniem Nr [...] powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag. W trakcie toczącego się postępowania strony nie wniosły żadnych uwag i wniosków. Starosta C. decyzją Nr [...] z dnia 25 marca 2009r. zatwierdził projekt budowlany i wydał L. i T. T. D., pozwolenie rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudową i przebudową wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i co zasilanej z istniejącego kotła gazowego, na terenie działki nr [...], położonej w C. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji za pośrednictwem Starosty odwołali się A. i S. C. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie odwołujących zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi w zakresie odległości od granicy działki i przesłaniania oraz wysokości budynku. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno - budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Jednocześnie winien być spełniony wymóg art. 32 ust. 4 ustawy. Na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Burmistrz Miasta C. w dniu 17 kwietnia 2008r. wydał decyzję o warunkach zabudowy Nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. L. w m. C. wraz z budową urządzeń budowlanych z tym związanych. W powyższej decyzji ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego gdzie ustalono istniejącą nieprzekraczlną linię zabudowy od ul. L. i W., wymagana powierzchnia zabudowy do 23,25%, maks. wysokość po rozbudowie i nadbudowie - III kondygnacje nadziemne (II kondygnacje + poddasze użytkowe), dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 30° do 45° i szerokość elewacji frontowej max do 18 m. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewiduje rozbudowę piętra o klatkę schodową opartą na słupie żelbetowym i nadbudowę budynku o poddasze użytkowe o dachu dwuspadowym o nachyleniu połaci dachowych 35°. Wojewoda wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza nadbudowę budynku do III kondygnacji o poddasze użytkowe i nie narzuca maksymalnej wysokości projektowanego budynku. Z powyższego wynika, że projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 17 kwietnia 2008r. o warunkach zabudowy. Sprawdzając projekt budowlany z obowiązującymi przepisami prawa Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji wydał decyzją pozwolenia na budowę w sprzeczności z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ściana rozbudowywanego budynku od strony zachodniej granicy działki znajduje się w odległości 3,2 m. Projekt nadbudowy przewiduje w tej ścianie okna co niezgodne jest z wskazanymi powyżej warunkami technicznymi, bowiem w przypadku ściany z oknami odległość od granicy działki winna wynosić co najmniej 4 m. Zastosowane rozwiązanie projektowe przewidujące okna z nieotwieralnymi naświetlami przezroczystymi w ścianie zachodniej co jest nie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa ponieważ nie stanowi w dalszym ciągu ściany bez okien, Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt. 20 ustawy, Prawo budowlane zgodnie, z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690 ze zm.) Przepis art. 3 pkt. 20 zawiera odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że z uwagi na odległości obiektu od granicy z działkami sąsiednimi i jego wysokość mogąca spowodować przesłanianie i zacienianie sąsiedniej nieruchomości powoduje, że właściciele sąsiedniej działki nr 180/11 są stronami postępowania. W załączonym projekcie brak jest odniesienia wpływu projektowanej inwestycji na działki sąsiednie oraz wnikliwej analizy przesłaniania i zacieniania, która wykazywałaby, że projekt spełnia warunki § 13 i 60 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa sprawa została zupełnie pominięta przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że organ nie ustosunkował się do kwestii usytuowania budynku w stosunku do nieruchomości sąsiedniej, czyli działki nr 180/11, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazujący zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich szczególnie w zakresie § 12i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem pozwolenia na budowę nie wykonał wynikającego z art. 35 ust. 1 obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi a także nie zbadał kompletności projektu budowlanego. Wobec przeprowadzonego postępowania dotyczącego zbadania poprawności decyzji Starosty z dnia 25 marca 2009r. Nr [...] C z dnia 16 marca 2009r., w świetle przekroczenia wyżej omawianych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz niezachowania obowiązujących procedur i przekroczenia przepisów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych także w odwołaniach skarżących, stwierdzam, że powyższa decyzja powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego a całe postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone ponownie przez organ I instancji. Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego wysokości zabudowy określonej w decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 17 kwietnia 2008r. Nr [...], o warunkach zabudowy, Wojewoda wyjaśnił, że powyższe postępowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym przez organ samorządowy i ewentualne zastrzeżenia należy złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W związku z powyższym organ wydający pozwolenie na budowę działając na podstawie przepisów prawa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miał podstaw prawnych do ograniczenia możliwości inwestycyjnych inwestora. L. i T. T. D. we wniesionej skardze wskazali, nie zgadzają się z twierdzeniem Wojewody, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek, który ma być rozbudowany i nadbudowany usytuowany jest w odległości 11 m od budynku mieszkalnego A. i S. C., a 8 m od dobudowanego do budynku garażu. Ponadto nie doszło do naruszenia odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej, która w projekcie wynosi 3,2 m od granicy, a wymagana odległość to 3 m. Ściana przy nieruchomości sąsiedniej nie posiada otworów okiennych. Projektowana ściana wyposażona jest w naświetlanie nieotwierane (nie są oknami) o odporności EI-30 i stanowi oddzielenie pożarowe w części nadbudowanej. Organ II instancji błędnie przyjął kwestię usytuowania budynku. Biorąc pod uwagę usytuowanie obu budynków do stron świata oraz wzajemne położenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi w ocenie skarżących wykluczają możliwość przesłaniania oraz braku nasłoneczniania. Nadto wskazali, iż wysokość parapetu okna w ścianie szczytowej części mieszkalnej budynku wynosi 3,6 m. Wysokość kalenicy budynku projektowanego po rozbudowie wynosić będzie 10,76 m. Tym samym wysokość przesłaniania równa się 10,76 m – 3,60 m = 7,16 m. Odległość ściany budynku projektowanego do budynku sąsiadów wynosi 11 m. Tym samym został zachowany warunek przewidziany w § 13 wskazanego powyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. skarżący oświadczyli, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podane zostały fakty, które są niezgodne z obowiązującymi przepisami w zakresie dotyczącym rozbudowy budynku. Nie zachodzi przesłanianie nieruchomości sąsiedniej, natomiast ściana o której mowa w uzasadnieniu decyzji nie posiada otworów okiennych, a jedynie świetliki, spełniające wymogi przeciw pożarowe. Uczestnicy postępowania A. i S. C. wnieśli o oddalenie skargi. Ponadto do akt sprawy złożyli wypis z rejestru gruntów i oświadczyli, iż odległość pomiędzy budynkami wynosi około 7 metrów a nie jak twierdzą skarżący 11 m. Natomiast odległość od granicy wynosi około 3 m – jest usytuowana po skosie. Oświadczyli również, iż nie podejmowali działań w trakcie postępowania przed organem I instancji, ponieważ oczekiwali na sporządzenie projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, którą Wojewoda po rozpoznaniu odwołania skarżących, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 2 kpa, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał przyczyny, które zadecydowały o konieczności wydania decyzji kasacyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Są nimi: naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego, w projekcie budowlanym przewidziane zostały okna w odległości 3,2m od granicy działki w sytuacji gdy odległość ta winna wynosić co najmniej 4 m. Zdaniem organu, rozwiązanie projektowe przewidujące okna "z nieotwieralnymi naświetlami przezroczystymi" w ścianie zachodniej nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ nie jest to ściana bez okien. Nadto Wojewoda stwierdza, iż w załączonym projekcie brak jest odniesienia się organu do wpływu projektowanej inwestycji na działki sąsiednie, oraz wnikliwej analizy przesłaniania i zacieniania, która wskazywałaby, że projekt spełnia warunki § 13 i 60 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli by przyjąć, że zastosowane w projekcie "okna z nieotwieralnymi naświetlami przezroczystymi" w ścianie zachodniej stanowią szklany element budynku (luksfery), to umieszczenie go w ścianie w odległości 3m od granicy w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie narusza powołanego wyżej § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 1275/05, niepublikowany, LEX nr 196421). Zgodzić się natomiast należy z pozostałymi przyczynami uchylenia decyzji organu I instancji. Uzasadniają one wydanie decyzji kasacyjnej z uwagi na naruszenie norm prawa procesowego. Wracając do treści powołanego wyżej art. 38 § 2 kpa, stwierdzić należy, że organ może udzielić wskazówek co do zakresu postępowania w I instancji (i tak należy rozumieć treść normatywną zamieszczonego w końcowej części paragrafu 2 określenia "wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź negatywne załatwienie dla odwołującej się strony. O treści rozstrzygnięcia po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyduje wyłącznie organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok z dnia 9 sierpnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – V SA/Wa 2027/06 – LEX nr 394193, wyrok z dnia 18 października 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie – II SA/Sz 420/07 – LEX nr 368101). Powyższe uwagi należało poczynić z tego względu, że strona skarżąca podnosi merytoryczne zarzuty co do stanowiska Wojewody wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Skarżący polemizują ze stanowiskiem organu odwoławczego, uznając je za nietrafne. Podkreślić więc należy, że wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd przeciwny, który można uznać za ugruntowany, i który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok z 4 października 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt II SA./Ke 359/07 – LEX nr 419069). Powyższe oznacza, że organ I instancji nie będzie związany poglądami prezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa) i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy w postępowaniu przed organem I instancji nakazywały przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, i to w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.