II SA/Gd 528/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji z dnia 28 maja 2008r.Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekającej min. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., przy ul. Kołłątaja 46, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12m² oraz o zwrocie nieruchomości położonej przy ul. Kołłątaja 46, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 105m² uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydenta Miasta ww. decyzji z dnia 28 maja 2008r. orzekł: 1/ o odmowie zwrotu nieruchomości o pow. 12 m² , położonej przy ul. Kołłątaja 46 w G., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] karta mapy 51, kw nr 18063, 2/ o zwrocie niezabudowanej nieruchomości o pow. 105 m², położonej jak wyżej, stanowiącą wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...], karta mapy 51, zapisanej w księdze wieczystej kw nr 18063, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., wydział Ksiąg Wieczystych, 3/ o zwrocie nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta G. na rzecz R. T. w ½ cz. oraz S. T. w 1/2cz., 4/ zobowiązał R.T. i S. T do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 3746zł, 5/ ustalił, że należność, o której mowa w pkt 4 podlega spłacie w całości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji na podane w decyzji konto Urzędu Miejskiego, 6/ o ustanowieniu hipoteki w celu zabezpieczenia ww. wierzytelności Gminy G. na nieruchomości, o której mowa w pkt 2, 7/ decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, 8/ niezapłacenie w terminie ww. należności spowoduje naliczanie odsetek za zwłokę, 9/ ww/ nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, 10/ przeniesienie prawa własności nieruchomości wymienionej w pkt 2 decyzji nastąpi z dniem jej uprawomocnienia się, 10/ ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej dawniej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 117 m², karta mapy 51, kw nr 18603: - na działkę nr [...] o pow. 12m² / drogi-dr/, - na działkę nr [...] o pow. 105m² / tereny mieszkaniowe -B/. Wydanie powyższej decyzji organ dokonał po ustaleniu następującego stanu faktycznego: Aktem notarialnym z dnia 29 lutego 1984r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości / tekst jednolity Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm./ przejęto nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działka nr 488/25 o pow. 117 m² , dla której w b. Państwowym Biurze Notarialnym urządzono księgę wieczystą kw 825. Nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pod budowę ulicy K. za cenę 45504 st. zł. od jej współwłaścicieli L. T., R. T. i S. T., przy czym spadek po zmarłym w dniu 12 grudnia 1977r. L. T. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 1 grudnia 1998r. / VII Ns 2120/98/ nabyli synowie R. T. i S. T. Organ I instancji powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm./ wskazał, że w sytuacji, gdy nie wszyscy współwłaściciele, właściciele lub ich spadkobiercy wyrażają zgodę na zwrócenie im nieruchomości, na podstawie art. 199 kc, mogą żądać wydania przez sąd orzeczenia zastępującego zgodnie z art. 64 kc - oświadczenie woli osoby nie wyrażającej zgody na zwrot nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie R.T. złożył wniosek o upoważnienie go przez sąd do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prawomocnym postanowieniem z dnia 11 maja 2006r. zmieniającym w części postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 6 grudnia 2005r., Sąd Okręgowy w G. upoważnił R. T. do złożenia także w imieniu uczestnika S. T. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. Kołłątaja 46, oznaczonej jako działka numer [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. prowadzi księgę wieczystą kw Nr 18603. Organ dokonując oceny zasadności wniosku w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podał, że istota postępowania administracyjnego wszczętego w wyniku złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez osobę uprawnioną sprowadza się do zbadania czy określony cel został zrealizowany. Wskazano, że zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jedyne kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej ewentualnej zbędności. W następnej kolejności organ powołał się na ustalenia wizji lokalnej w terenie, w wyniku, której ustalono, że działka nr [...] o powierzchni 117m² nie jest wykorzystana pod komunikację. Budowa ul. Kołłątaja w G. została zakończona i sama jezdnia w znacznej części leży poza dawną działką nr [...]. W celu stwierdzenia, czy pas terenu pomiędzy istniejącym krawężnikiem ul. Kołłątaja, a ogrodzeniem posesji nr 46, położony jest częściowo na działce nr [...], objętej wnioskiem o zwrot niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nastąpiło wznowienie granic terenu w wyniku, którego nastąpił podział nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 12m², oznaczoną jako /dr/ i działkę nr [...] o pow. 105 m² oznaczoną jako /B/. W tym zakresie organ powołał się na przepis art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. stanowiący, że w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy i i przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ustalił, że nieruchomość, stanowiącą obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 105m² należy uznać za zbędną i podlegającą zwrotowi na rzecz R. T. i S. T., dla każdego w 1/2cz. Dokonując ustaleń dotyczących obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ I instancji powołał się na art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że w sytuacji zwrotu nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone zwaloryzowane odszkodowanie. Zmniejszenie wartości nieruchomości lub jej zwiększenie wskutek działań podjętych na nieruchomości powoduje odpowiednio zmniejszenie lub zwiększenie zwaloryzowanego odszkodowania, którego wysokość zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy nie może przekroczyć 50% aktualnej wartości nieruchomości. Za przejętą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. nieruchomość, stanowiącą dawniej działkę nr [...] o pow. 117 m² /obecnie działki nr [...] o pow. 12m² i nr [...] o pow. 105m²/ zwaloryzowane odszkodowanie w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 105 m² wynosi 3746zł, przy uwzględnieniu wskaźników wzrostu cen detalicznych towarów i usług ustalonych i ogłoszonych przez Prezesa GUS-u. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy oszacował rynkową wartość przejętej nieruchomości położonej w G. przy ul. Kołłątaja 46, stwierdzając że nie zostały, po wywłaszczeniu, podjęte żadne działania które by zwiększały lub zmniejszały wartość nieruchomości. W konsekwencji organ I instancji ustalił, że wierzytelność Gminy Miasta wynikająca z ww. uregulowań wynosi 3746zł i podlega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej wydzieloną działkę nr 645/ 25. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że bezpodstawne jest ustalenie, iż spełnione zostały warunki dla zwrotu nieruchomości, na tej podstawie, że nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu dla którego została nabyta. Z drugiej strony organ I instancji uznał też, że zostało udowodnione, iż nieruchomość została wywłaszczona na konkretny cel publiczny i cel ten został zrealizowany. Powołując się na dowody zgromadzone w sprawie skarżący wskazał, że nieruchomość / działka gruntu nr [...]/ została nabyta aktem notarialnym, w którym wprawdzie nie wskazano celu nabycia nieruchomości, jednakże zarówno jej położenie/ przylega do drogi publicznej/, jak i cel nabycia nieruchomości sąsiednich wskazują na przeznaczenie działki. Ulica Kołłątaja jest "ulicą urządzoną", co wynika z dowodów zebranych w sprawie. Tym samym nie jest możliwe, zdaniem skarżącego, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzenie, że cel ten został w znacznej części zrealizowany. Powołując się na powyższe skarżący zarzucił sprzeczność ustaleń organu z zebranym materiałem dowodowym, jak też jego dowolną ocenę. Skarżący zarzucił także, że podział geodezyjny działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] nastąpił z naruszeniem prawa, albowiem środkiem działki [...] biegnie sieć ciepłownicza wysokoparametrowa, dla której konieczne jest zachowanie tzw. strefy ochronnej wynoszącej min. 3m. Powołując się na powyższe skarżący wskazał, że również z tego powodu decyzja o zwrocie nieruchomości , której skutkiem jest zatwierdzenie podziału działki nr[...], powinna zostać uchylona. Rozpatrując odwołanie Wojewoda – wyżej wymienioną decyzją - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w sprawie zaszła konieczność wydania decyzji kasacyjnej, gdyż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. Prezydent Miasta przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala Wojewodzie na zastosowanie art. 136 kpa. Braki w postępowaniu nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ II instancji powołując się na zasadę prawdy obiektywnej / art. 7 kpa/ oraz zasadę zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący/art. 77 kpa/, a nadto na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006r. sygn. akt III SA/Wa 1031/05 i z dnia 30 maja 2006r II SA/Wa 329/06, podkreślił, że organ zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, oznacza jego nierozpatrzenie, a więc stanowi o niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 kpa. Organ II instancji powołał się na art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazano, że skoro w rozpoznawanej sprawie nieruchomość została nabyta w formie aktu notarialnego, to należy mieć na uwadze art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi o stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do przypadków zbycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powołując się na cyt. przepis art. 137 ustawy, organ II instancji wskazał, że aby stwierdzić czy przesłanki wymienione w tym przepisie zostały spełnione, należy przede wszystkim określić w sposób nie budzący wątpliwości, cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość. Organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia na podstawie pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia 23 kwietnia 2007r., w którym stwierdzono, że położenie działki, jak również cel nabycia nieruchomości sąsiedniej wskazują, że została nabyta na cele budowy ulicy Kołłątaja. Organ II instancji wskazał, że organ orzekający w I instancji oparł się więc na przypuszczeniach, bagatelizując jednocześnie fakt, iż w wyżej wymienionym piśmie wyraźnie stwierdzono, że działka będąca przedmiotem postępowania o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu państwa aktem notarialnym z dnia 29 lutego 1984r., w którym nie określono celu nabycia. Nadto organ I instancji zignorował informacje strony postępowania S. T., który twierdził, że celem tym była budowa sieci ciepłowniczej i cel ten został zrealizowany. Organ winien wyjaśnić w toku postępowania dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił tej wiary innym, przeprowadzając w tej materii postępowanie wyjaśniające. Powyższe naruszenia zasad postępowania określonych w powołanych przepisach art. 7 i 77 § 1 kpa stanowiły o wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. T. , wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej punktów 3,4,5 10 decyzji z dnia 28 maja 2008r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji pominął, że wniosek skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony jako odpowiedź na pismo Prezydenta Miasta z dnia 12 sierpnia 2004r. zawiadamiające o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] w związku z podjęciem przez Gminę Miasta działań zmierzających do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym, tj. użyciem nieruchomości na inny cel. W wyniku tego zawiadomienia wniosek o zwrot został złożony wyłącznie przez skarżącego, natomiast S. T. prawidłowo zawiadomiony przez organ wniosku takiego nie złożył w wymaganym terminie 3 miesięcy. Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do S. T. wygasło z mocy art. 136 ust. 5 ustawy. W konsekwencji skarżący zarzucił, że organ I instancji z niezrozumiałych powodów uwarunkował rozpatrzenie wniosku złożonego przez skarżącego od przedłożenia postanowienia upoważniającego do złożenia wniosku w imieniu S. T. oraz uznał go za stronę prowadzonego postępowania, mimo że uprawnienie S. T. do żądania zwrotu wywłaszczonej działki wygasło oraz orzekł o zwrocie na rzecz tej osoby zwrot części nieruchomości. Skutkiem powyższego było to, że S. T. pomimo korzystnego dla niego rozstrzygnięcia / przysparzającego mu bez uzasadnienia korzyść majątkową/ złożył odwołanie od tej decyzji, co spowodowało z kolei, że skarżący pozbawiony został możliwości odzyskania należnego mu prawa własności. Odnosząc się do decyzji organu II instancji skarżący podniósł, że organ ten kwestie wyżej przytoczone pominął, nie rozważając czy składający odwołanie w ogóle posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Pełna analiza tego zagadnienia pozwoliłaby ustalić datę wszczęcia postępowania – datą tą jest według skarżącego 12 sierpnia 2004r, albowiem wcześniejszy wniosek z dnia 9 października 2003r został pozostawiony bez rozpoznania. Możliwe byłoby również ustalenie, że S. T., będąc zawiadomiony o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosku takiego w ustawowym 3-miesięcznym terminie nie złożył. Konsekwencją winno być uznanie na podstawie art. 136 ust. 5 ustawy, iż roszczenie S. T. o zwrot działki wygasło. Nadto skarżący wskazał, że podjęcie się przez organ II instancji ustalenia, czy S. T. posiada przymiot strony umożliwiłoby ustalenie, czy organ I instancji działał zgodnie z prawem "zmuszając " skarżącego do wystąpienia z wnioskiem do Sądu na podstawie art. 199 kc o upoważnienie go do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w imieniu S. T., warunkując rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia sądu. Powołując się na komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, /Tom II, Gerard Bieneik i inni autorzy, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra , 1998/ skarżący wskazał, że z komentarza tego wynika, iż rezygnacja części spadkobierców z uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy owa rezygnacja znajduje wyraz w wygaśnięciu uprawnienia, nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu nieruchomości na rzecz tych, którzy z takim wnioskiem wystąpili. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest postępowanie organów uznających uprawnienie S. T. do zwrotu nieruchomości, uznających, że uprawnienie to nie wygasło. Ponadto organy nie wyjaśniły, czy organ I instancji miał prawo orzec o zwrocie części wywłaszczonej działki na rzecz S. T.. w sytuacji, gdy jego uprawnienie do zwrotu całej nieruchomości wygasło. Organy w żaden sposób nie uzasadniły swojego stanowiska, iż w takich okolicznościach S.T. posiada uprawnienia do zwrotu na jego rzecz nieruchomości. Reasumując swoją skargę skarżący stwierdził, że Wojewoda rozpatrzył odwołanie osoby, która nie jest stroną postępowania, a więc nie mógł go rozpatrywać wyłącznie pod kątem zarzutów w nim zawartych. Wskazano, że decyzja Wojewody słusznie uchyla decyzję organu I instancji, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże nie z tych powodów, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że aby postępowanie o zwrot nieruchomości mogło być skutecznie prowadzone, wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy jej współwłaściciele. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest kwestia zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. Kołłątaja 46 /działka nr [...]/, nabytej przez Skarb Państwa w dniu 29 lutego 1984r. aktem notarialnym na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie bowiem ramy toczącego się procesu wyznaczył skarżący swym wnioskiem, złożonym w dniu 17 września 2003r.a następnie wnioskiem z dnia 8 września 2004r. Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości normuje rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm./- zw. dalej ustawą- w art. od 136 do 142. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Jednocześnie z mocy art. 216 ust.1 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości / Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm./. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że wniosek o zwrot nieruchomości został przez niego złożony jako odpowiedź na pismo Prezydenta Miasta z dnia 12 sierpnia 2004r. zawiadamiającego skarżącego oraz S. T. o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił pismem z dnia 8 października 2003r. Pismo to zostało poprzedzone wnioskiem o dokonanie w formie bezprzetrgowej regulacji formalno prawnej gruntu na działce [...] stanowiącej własność Gminy. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent Miasta w piśmie z dnia 16 października 2003 pozostawił je bez rozpoznania, informując, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela, jednocześnie wskazano na możliwość wystąpienia do Sądu na podstawie art. 199kc. Następnie, powoływanym pismem z dnia 12 sierpnia 2004r. Prezydent Miasta poinformował zarówno skarżącego, jak i S. T. , że w związku z wnioskiem o zakup w trybie bezprzetargowym działki nr [...] zamierza podjąć działania zmierzające do sprzedaży ww. nieruchomości. Skarżący oraz S.T. zostali poinformowani, że mogą wystąpić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 5 ustawy, w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia zawiadomienia, uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia 8 września 2004r. oświadczył, że prosi o zwrot działki nr [...], natomiast S. T. wskazał, że w jego ocenie nieruchomość została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2005r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta. W świetle przedstawionego stanu faktycznego uznać należy, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczy się w istocie na wniosek skarżącego. Takiej oceny nie mogą zmienić pisma Prezydenta Miasta informujące o zamiarze sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części , niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Art. 35 ust. 2 podaje jakie informacje winny znaleźć się w wykazie , między innymi są to informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, jak też informacje dot. terminu złożenia wniosku przez strony, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ustawy. W powołanych pismach Prezydent Miasta podał, że zamierza podjąć działania zmierzające do sprzedaży nieruchomości. Powyższe oznacza, że działka nr [...] nie została jeszcze przeznaczona do sprzedaży w trybie bezprzetargowym w drodze postępowania określonego w cyt. przepisach ustawy. Nie może wywoływać zatem żadnych skutków prawnych zastrzeżenie zawarte w powoływanych pismach o konieczności złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy od daty zawiadomienia o możliwości złożenia takiego wniosku, pod rygorem wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu nieruchomości. Innymi słowy do złożenia takiego wniosku uprawnieniu byli wszyscy spadkobiercy niezależnie od stanowiska Prezydenta Miasta. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 2 w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ewentualnie wówczas niezgłosznie się poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców w terminie określonym w art. 136 ust. 5 mogłoby spowodować wygaśniecie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże taki stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał, albowiem właściciel nieruchomości /Gmina Miasta / nie informowała o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na określony cel, a jedynie, że zamierza w przyszłości nieruchomość sprzedać. W konsekwencji powyższego uznać należy, że jeżeli nieruchomość wywłaszczona należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, względnie gdy po poprzednim właścicielu pozostało kilu spadkobierców to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. Taki wniosek w rozpoznawanej sprawie został zgłoszony, po uzyskaniu przez R. T. na mocy postanowienia Sądy Okręgowego w Gdańsku z dnia 11 maja 2006r. upoważnienia do złożenie także w imieniu uczestnika S. T. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe oznacza, że wniosek mógł być rozpoznany, a postępowanie winno toczyć się z udziałem skarżącego oraz S. T. jako strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. S. T. jest zatem stroną postępowania, jako spadkobierca poprzedniego właściciela nieruchomości. Za niezasadne zatem Sąd uznał zarzuty skarżącego, że uprawnienie S. T. do zwrotu nieruchomości wygasło, skoro informacja Prezydenta Miasta nie mogła wywrzeć skutków, o których mowa w cyt. art. 136 ust. 3 ustawy, jak również w konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut, iż S. T. nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania prawa do udziału w postępowaniu S. T., natomiast skarżący nie zgłosił w istocie zarzutów do decyzji kasacyjnej wydanej przez Wojewodę, podając, że w jego ocenie stanowisko organu II instancji przekazujące sprawę do rozpoznania organowi I instancji jest słuszne. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, na mocy której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi czyli wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Powołany przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Mianowicie przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i z drugiej strony nie istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na określoną a w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena , czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Do oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych przez organ administracji przepisów prawa można przystąpić dopiero po ustaleniu, że postępowanie to przeprowadzono zgodnie z przepisami postępowania i po ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Organ II instancji zasadnie zarzucił organowi I instancji naruszenie cyt. przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji zaniechał w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy jest zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej lub-jak w przypadku nabycia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – w umowie sprzedaży. Zatem niezbędnym było zrekonstruowanie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia tego celu, a także ustalenie stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku, przy uwzględnieniu dowodów pisemnych zebranych w sprawie, jak i wyjaśnień złożonych przez strony postępowania, protokołu z oględzin, czy też złożonych przez strony wyjaśnień w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia 19 października 2007r.. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości wymaga ustalenia, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia przejęcia rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia. Na marginesie wskazać należy, że w decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących podstaw odmowy zwrotu nieruchomości o pow. 12 m² . Ustalenia w tym zakresie winny być dokonane przed organem I instancji, z przytoczeniem podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę zwrotu tej części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także pogląd organu II instancji , iż sporny i nie wyjaśniony dostatecznie przez organ pozostał cel zawarcia umowy z dnia 29 lutego 1984r. i jest to okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy, wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na marginesie wskazać należy, że obecnie postępowanie winno się ttoczyć z udziałem wszystkich spadkobierców S. T. stosownie do prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 29 lipca 2009r. o stwierdzeniu nabycia spadku /sygn. akt VII Ns 1218/09/. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.