II SA/Gd 530/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. M. P. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [[...]], wydaną na podstawie art. 64a ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), nałożył na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa, obowiązek likwidacji 17 istniejących urządzeń wodnych - pomostów zlokalizowanych na działce nr [[...]] (jezioro S.): 1. na wysokości działki nr [[...]], obr. S. w kształcie zbliżonym do litery "E"; 2. na wysokości działki nr [[...]], obr. S. a) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "I"; b) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; c) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "I"; d) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; e) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; f) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; g) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "L"; h) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; i) na wysokości domków nr [[...]] i [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; j) na wysokości domków nr [[...]] i [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; k) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; l) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; ł) na wysokości domku nr [[...]], dwa pomosty w kształtach zbliżonych do litery "T"; m) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T"; n) na wysokości domku nr [[...]], w kształcie zbliżonym do litery "T". W decyzji organ określił warunki likwidacji urządzeń wodnych oraz termin wykonania obowiązku. Ustalono, że na wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wykonania bez pozwolenia wodnoprawnego 17 pomostów na działce nr [[...]] (jezioro S.), naprzeciwko działek nr [[...]] i nr [[...]]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego właścicielem działek są Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Nadleśnictwo oświadczyło (zarówno w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r., znak: [[...]] skierowanym do RZGW, jak i podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 września 2012 r.), że pomost na wysokości działki nr [[...]] będący jego własnością, został wykonany w latach 90-tych XX wieku i jest użytkowany na potrzeby prowadzonego przez Nadleśnictwo obiektu noclegowego [[...]]. Podało również, że nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego pomostu oraz nie posiada dokumentów potwierdzających wystąpienie o legalizację tego urządzenia. Nadleśnictwo oświadczyło również, że nie wybudowało pozostałych 16 pomostów naprzeciwko działki nr [[...]], oraz że część gruntów przybrzeżnych tej działki wydzierżawiło osobom trzecim. W związku z powyższym organ wezwał te osoby o udokumentowanie prawa własności do przedmiotowych pomostów oraz wykazania własnego interesu prawnego. Na wezwanie następujące osoby złożyły wyjaśnienia: W. G. oświadczył, że pomost naprzeciwko domku o nr [[...]] istnieje od co najmniej 1968 r. i jest integralną częścią dzierżawionej działki wraz z domkiem letniskowym. Zgodę na budowę domku oraz na korzystanie z działki i jej urządzeń otrzymał od Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. Do pisma dołączono kopię dokumentu zatwierdzonego przez Wydział Budownictwa i Architektury, który miałby potwierdzić integralność działki, domku o nr [[...]] i urządzeń, w tym pomostu. B. W.-G. oświadczyła, że pomost naprzeciwko domku o nr [[...]] stanowi jej współwłasność. Został wykonany w 1977 r. Pomost wraz z domkiem letniskowym został przejęty po rodzicach i każdego roku jest odnawiany. Podobne wyjaśnienia dotyczące tego pomostu złożyła E. K., właścicielka domku o nr [[...]], informując dodatkowo, że właścicielką domku i współwłaścicielką pomostu została w 1986 r. M. W. oświadczył, że pomost naprzeciwko domku o nr [[...]] został wybudowany w 1975 r. przez jego wuja, jest jego własnością oraz jest regularnie odnawiany. P. K. oświadczył, że jest właścicielem domku letniskowego nr [[...]], oraz że nieruchomość nabył wraz z istniejącym już pomostem. R. M. P. oświadczył, że pomost naprzeciwko domku o nr [[...]] "odziedziczył" wraz z odkupionym od Miasta A. domkiem letniskowym. Pomost był wybudowany przez Urząd Miasta i to on powinien posiadać pozwolenie wodnoprawne. Pomost użytkuje od 28 lat, jak również naprawia go i konserwuje. I. M. oświadczyła, że pomost naprzeciwko domku o nr [[...]] istniał w chwili zakupu domku letniskowego w 1998 r. od poprzednich właścicieli, którzy prawdopodobnie go wybudowali. Pomost po zakupie domku remontuje. T. W. oświadczył, że nie jest właścicielem pomostu znajdującego się naprzeciwko jego domku o nr [[...]], ale korzysta z niego, więc go remontuje. Oświadczył też, że w chwili zakupu domku w 1983 r. pomost już istniał. A. G. oświadczyła, że pomost naprzeciwko domku nr [[...]] został wykonany w latach 1971-1974 przez pierwszych dzierżawców działki, już nieżyjących. Pomost nie znajduje się na dzierżawionej przez nią od Nadleśnictwa działce i nie stanowi jej własności. K. i A. T. oświadczyli, że od 1997 r. są właścicielami domku nr [[...]] i przyległego do niego pomostu, który został wybudowany w 1973 r. przez A. T., pierwszego właściciela. T. M. oświadczył, że pomost naprzeciwko domku nr [[...]], który dzierżawi, wykonał w 2012 r. Nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie, ale zamierza starać się o legalizacje pomostu wykonanego bez pozwolenia. J. O. oświadczył, że wybudował pomost naprzeciwko domku nr [[...]] i nie posiada pozwolenia na wykonanie pomostu, ale jeśli będzie taka możliwość wystąpi o jego legalizację. T. W. oświadczył, że nie jest właścicielem, pomostów znajdujących się naprzeciwko domków letniskowych o nr [[...]] i [[...]], podając też, że zanim został właścicielem domków, pomosty już były. H. K.-N., współwłaścicielka domku nr [[...]] oraz Z. S., właścicielka domku nr [[...]] oświadczyły, że nie mają pomostów naprzeciwko swoich domków oraz żadnych nie budowały. Ponadto posiadacze domków letniskowych o numerach: [[...]] (K. K.), [[...]] (L. i J. B.), [[...]] (A. M.) i [[...]] (I. Ż.), dzierżawiący grunty od Nadleśnictwa, nie zajęli stanowiska w przedmiotowej sprawie, mimo wezwania ich przez organ do udokumentowania prawa własności do przedmiotowych pomostu oraz wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Według oceny organu pierwszej instancji urządzenia wodne są własnością tego, kto posiada do nich tytuł prawny. Właściciele domków letniskowych od nr [..] do [[...]], dzierżawiący grunty działki nr [[...]] od Nadleśnictwa, którzy rościli sobie prawo właścicielskie do pomostów, nie wykazali prawa własności do urządzeń wodnych. Nie wykazało go też Nadleśnictwo władające działkami nr [[...]] i [[...]] (grunty Skarbu Państwa). Według organu są oni jedynie władającymi gruntem Skarbu Państwa lub dzierżawcami części gruntu sąsiadującego z jeziorem S. Pomosty są posadowione na działce jeziora S. Zdaniem organu, przedmiotowe pomosty usytuowane na wysokości działek nr [[...]] i nr [[...]], trwale związane z gruntem, stanowią własność właściciela gruntu - Skarbu Państwa, dlatego też Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako sprawujący trwały zarząd nad gruntami pokrytymi wodami jeziora S. (działka nr [[...]]) - powinien zlikwidować przedmiotowe pomosty. Ponadto organ ustalił na podstawie pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r., że pomosty znajdują się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a wykonane zostały bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co narusza art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i wymaga bezwzględnej rozbiórki. Ze stanowiska Konserwatora Zabytków wynika też, że legalizacja tych urządzeń wodnych naruszałaby art. 63 ustawy Prawo wodne w zakresie dóbr kultury. W związku z powyższym powstaje obowiązek ich likwidacji, który musi być nałożony na właściciela wymienionych urządzeń wodnych. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r. podjętym na podstawie art. 113 § 1 kpa Starosta sprostował oczywiste omyłki w decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r., polegające na określeniu kształtu i długości pomostów znajdujących się naprzeciwko domków o numerach [[...]]-[[...]] inaczej, niż wynika to z protokołu z oględzin z dnia 24 września 2012 r. Od decyzji tej odwołanie złożyli: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, P. K., W. G., T. W., R. P., B. W.-G., E. K., T. M. oraz J. M., niebedący adresatem decyzji, jego odwołanie dotyczy pomostu na wysokości domku nr [[...]] (na działce nr [[...]]), którego właścicielką jest A. M. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał, że zgodnie z art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, obowiązek likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego może być nałożony jedynie na jego właściciela. W przypadku gdy jest to niezbędne, np. ze względów bezpieczeństwa lub dla prawidłowego gospodarowania wodami urządzenie to będzie mógł rozebrać właściciel jeziora, ale na jego wniosek. Zdaniem odwołującego Starosta nie ustalił, czy urządzenia te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz czy konieczna jest ich rozbiórka, skoro nie wiadomo kto i kiedy te urządzenia wykonał. Dodał, że ustawa Prawo wodne stworzyła prawną możliwość, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzenia wodnego i własność wody nie przekłada się na własność urządzeń wodnych. W. G. w odwołaniu podaje, że pomost na wysokości domku nr [[...]] jest jego własnością od 1973 r., ma inny kształt i wymiary niż podano w decyzji. Oświadcza, że w latach 1968 – 1974 nie wymagano pozwolenia na budowę pomostu. T. W. wnosi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji twierdząc, że narusza ona prawa nabyte przed rokiem 1974. J. M. wniósł o uchylenie decyzji starosty z dnia 14 grudnia 2012 r. twierdząc, że stan pomostów został uregulowany przez ustawę Prawo wodne z 1974 r. Ustawa ta zalegalizowała pomost i powinien być on traktowany jako posiadające pozwolenie wodnoprawne. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. odwołanie wniósł R. M. P. Z jego treści wynika, że wnosi o uchylenie decyzji pierwszej instancji. Podaje, że istniejący na wysokości jego domku (nr [[...]], na działce nr [[...]]) pomost został wykonany w latach 60-tych lub na początku lat 70-tych ubiegłego wieku przez Urząd Miasta w A. i wraz z domkiem letniskowym był użytkowany przez pracowników urzędu do roku 1984. Od 1984 r. odwołujący jest użytkownikiem tego domku wraz z pomostem. Oświadczył, że przez cały okres użytkowania tj. 28 lat pomost co najmniej pięciokrotnie odbudowywał ze względu na zniszczenia, ostatnio w czerwcu 2012 r. wymieniając deski pokładu, legary oraz 14 sztuk nowych paneli podporowych, ponosząc przy tym znaczne nakłady finansowe. Poinformował, że w dniu 10 grudnia 2012 r. złożył do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosek o legalizację istniejącego pomostu. B. W.-G. oświadczyła w odwołaniu, że nie zgadza się z decyzją o likwidacji pomostu. Został on wybudowany w roku 1973, wraz z budową domku nr [[...]]. Pomost był wielokrotnie naprawiany. Projekt budowy domku został zatwierdzony przez Wydział BUA Prezydium Powiatowej Rady narodowej w dniu 3 listopada 1972 r., [[...]]. E. K. wniosła o uchylenie decyzji starosty z dnia 14 grudnia 2012 r. Twierdzi, że projekt domku nr [[...]] został zatwierdzony w 1973 r. i wtedy też został wybudowany pomost. Jej zdaniem stan prawny pomostu został uregulowany w ustawie Prawo wodne z 1974 r. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr: [[...]], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 kpa wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, rozpatrując odwołanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 28 maja 2013 r., nr [[...]], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 14 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że Starosta naruszył przepis art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego właścicielem urządzenia wodnego, naruszono także przepisy art. 7 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji, powołując się na art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne uznał, że Starosta nałożył obowiązek likwidacji 17 pomostów nie na ich właścicieli, ale na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako zarządcę jeziora S., stanowiącego własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu odwoławczego starosta błędnie uznał, że przy braku szczegółowych przepisów w ustawie Prawo wodne, w zakresie podmiotów własności budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi, należało w przedmiotowej sprawie posłużyć się regulacją dotyczącą nieruchomości zawartą w prawie cywilnym (art. 47 § 1 w związku z art. 48 i 191 kc), zgodnie z którą wszystko co jest trwale związane z gruntem staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej. W związku z tym błędnie stwierdzono, że przedmiotowe pomosty usytuowane na wysokości działek nr [[...]] i nr [[...]] trwale związane z gruntem, stanowią własność właściciela gruntu - Skarbu Państwa, a tym samym błędnie uznano, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako sprawujący trwały zarząd nad gruntami pokrytymi wodami jeziora S., powinien zlikwidować przedmiotowe pomosty. Zdaniem organu odwoławczego ustawa Prawo wodne jest aktem prawa materialnego, który określa pojęcie wód, wskazując zarazem ich właściciela jak i wykonawców prawa właścicielskiego. Wody płynące nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, co jest równoznaczne z tym, że nie można ich zaliczyć do kategorii pojęcia rzeczy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14a ustawy Prawo wodne, grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.). Ustawa ta rozdziela własność urządzeń wodnych od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. Oznacza to, że właściciel urządzenia wodnego nie musi być jednocześnie właścicielem gruntu na którym urządzenie się znajduje oraz wody pokrywającej ten grunt. Właściciel urządzenia wodnego nie jest pojęciem tożsamym z właścicielem wody i gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi, choć może być taka sytuacja, że urządzenie wodne będzie stanowiło własność właściciela wody. Skoro ustawa Prawo wodne nie zakłada, że własność wody publicznej, czy też gruntów nią pokrytych przekłada się na własność urządzeń wodnych wykonanych na gruntach pokrytych tymi wodami, nie można stosować tu przepisów ustawy Kodeks cywilny - art. 47 § 1 kc (część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych), art. 48 kc (do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane), art. 191 kc (własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową), które stoją w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo wodne. Starosta naruszył tym samym przepis art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, który nie uprawnia organu właściwego dla wydania pozwolenia wodnoprawnego do nałożenia takiego obowiązku na kogokolwiek, poza właścicielem nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bardzo pobieżnie potraktował najistotniejszą kwestię całego postępowania jaką było ustalenie właścicieli pomostów. W przypadkach, w których domki letniskowe zostały nabyte w drodze umowy sprzedaży (szczególnie w przypadkach, gdy właściciele domków letniskowych oświadczają, że nie są właścicielami pomostów zlokalizowanych na wysokości ich domków), Starosta powinien sprawdzić stan w księgach wieczystych, aby ustalić ewentualnie poprzednich właścicieli, celem ich przesłuchania na okoliczność wykonania przedmiotowych urządzeń wodnych, a także zweryfikować dokumenty stanowiące podstawy nabycia domków letniskowych, w których mogą znajdować się postanowienia dotyczące przedmiotowych pomostów. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, brak zapisów dotyczących nabycia prawa własności do pomostów we wskazanych dokumentach nie przesądza o tym, że właściciele domków nie są właścicielami pomostów usytuowanych na wysokości ich domków letniskowych, gdyż ustawodawca nie przewidział szczególnej formy przeniesienia prawa własności pomostów. Należałoby jednak powyższe fakty zweryfikować, w celu potwierdzenia statusu stron postępowania właścicieli domków letniskowych, jako właścicieli urządzeń wodnych. Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby Nadleśnictwo nie wykazało prawa własności do pomostu na wysokości działki nr [[...]], a jedynie to że jest władającym powierzchnią ziemi, która jest własnością Skarbu Państwa, a co za tym idzie nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Wskazano w decyzji, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić datę wykonania pomostu, gdyż w tym wypadku ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy pomost ten jest legalnym urządzeniem, czy też nielegalnym. W przypadku, gdyby Nadleśnictwo chciało zalegalizować nielegalny pomost na wysokości działki nr [[...]], powinno złożyć w tym przedmiocie odpowiedni wniosek oraz odpowiednie dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn nie dał wiary oświadczeniom właścicieli domków letniskowych na działce nr [[...]], dotyczącym terminu wykonania przedmiotowych pomostów i jednocześnie nie przedstawił kontrargumentów świadczących o innym terminie ich wykonania niż ten, który podano w oświadczeniach. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 230) zalegalizowała przepisem art. 133 ust. 1 urządzenia, które istniały w dniu jej wejścia w życie (wykonane przed dniem 1 stycznia 1975 r.). W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, że ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. przepisem art. 219, z którego wynika, że traci moc poprzednia ustawa z dnia 24 października 1974 r. spowodowała, że urządzenia wodne wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego przed rokiem 1974 wymagają legalizacji. Takie twierdzenie, zdaniem organu jest sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie z zasadą ochrony praw nabytych. Należałoby rozważyć, czy nie uznać, że w przypadkach pomostów, co do których oświadczono (zarówno właściciele domków jak i sąsiedzi), że zostały wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974 r., są one legalnymi urządzeniami wodnymi. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestię stron postępowania w przedmiotowej sprawie reguluje art. 127 ust. 7 w związku z art. 64a ust. 4 ustawy Prawo wodne, w związku z czym Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może być stroną przedmiotowego postępowania. W sytuacji, gdyby prowadzone przez Starostę postępowanie dotyczyło urządzeń wodnych, które faktycznie znajdują się na gruntach wpisanych do rejestru zabytków (w aktach sprawy brak jest mapy, z której wynikałoby na jakich działkach faktycznie jest posadowiony przedmiotowy pomost), Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien być powiadomiony o prowadzonym postępowaniu. Korespondencję w toku postępowania oraz rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy, powinien dostać do wiadomości, a nie jako strona postępowania. Odnosząc się do odwołania R. M. P., organ wyjaśnił, że nie zanegował oświadczeń co do nabycia domku letniskowego nr [[...]] z istniejącym już pomostem. Jednakże z materiału znajdującego się w aktach sprawy oraz oświadczeń samego zainteresowanego wynika, że przez cały okres użytkowania pomostu tj. około 28 lat, odwołujący się dokonywał kilkukrotnej odbudowy przedmiotowego pomostu, a ostatnia odbudowa miała miejsce w czerwcu 2012 roku. Natomiast zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, odbudowa urządzenia wodnego m.in. pomostu, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu, odwołujący się dokonując jego odbudowy powinien na tę odbudowę uzyskać pozwolenie wodnoprawne, a skoro dokonał odbudowy w 2012 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to powinien wykonaną odbudowę pomostu zalegalizować. Jednakże kwestię legalizacji odbudowy tego pomostu organ drugiej instancji pozostawił do wyjaśnienia w powtórnym postępowaniu organowi pierwszej instancji, ze względu na brak dokładnych informacji o stanie faktycznym w tym przedmiocie. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić, na czym dokładnie polegały wykonane przez R. M. P. prace związane z przedmiotowym pomostem. Ponadto organ odwoławczy uznał, że sprawa każdego z przedmiotowych pomostów stanowi odrębny przedmiot postępowania, okoliczności wykonania każdego z tych urządzeń mogą być inne, jak również sprawy dotyczące każdego z nich mogą zakończyć się odmiennym rozstrzygnięciem. Należałoby zatem rozważyć kwestię przeprowadzenia osobnych postępowań administracyjnych dla każdego z urządzeń wodnych objętych zaskarżoną decyzją, gdyż przedmiotem sprawy są pomosty i ocena ich legalności, a nie działka na wysokości, której są usytuowane, skoro wskazanie ich umiejscowienia nie jest sprawą sporną. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien również zweryfikować status J. M. jako strony postępowania, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby był on uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 maja 2013 r., nr [[...]], została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez R. M. P. W skardze wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie następujących ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy: co do tego, że skarżący jest właścicielem pomostu zlokalizowanego naprzeciwko domku nr [[...]] i jako właściciel jest zobowiązany do jego legalizacji, oraz że w czerwcu 2012 r. zbudował go bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Potwierdza, że pomost, mający 40 lub 50 lat jest co pewien czas remontowany. Twierdzi, że nie jest właścicielem pomostu, natomiast ponosi nakłady na cudze mienie. Wskazuje, że zostały pominięte jego twierdzenia zawarte w pismach z dnia 23 października i 10 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, oraz przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza według stanu prawnego i na podstawie ustalonych okoliczności aktualnych w dniu wydania zaskarżonego aktu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, co wynika z przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, mocą której uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [[...]] podjętą na podstawie art. 64a ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że przedmiot kontroli sądu stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Według treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa jest zatem wyraźnie ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi: naruszeniem przepisów postępowania i koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ta druga przesłanka – konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy - jest pojęciem niedookreślonym, jednakże analiza obu przesłanek prowadzi do wniosku, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, a więc poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Należy też podkreślić, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest organem obowiązanym ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w omawianym trybie stanowi wyjątek, wobec czego mieścić się musi ściśle w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji, niemniej obowiązany jest ocenić zakres i sposób przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego, na podstawie właściwej normy prawa materialnego. Ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 kpa zdanie drugie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenie to należy powiązać z wymienionymi w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 kpa przyczynami uchylenia decyzji. Z tego więc względu zalecenia organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Tak też uczynił w niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, badając sprawę w jej całokształcie oraz wskazując organowi pierwszej instancji zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim zaś zbadania sprawy pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia na podstawie określonej normy prawa materialnego, według zasady określonej w art. 7 i dopełnionej art. 77 kpa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i może doprowadzić do prawidłowego zastosowanie prawa materialnego. Postępowanie przeprowadzone wbrew tym zasadom, tzn. bez wyjaśnienia całokształtu materiału dowodowego lub z pominięciem pewnych okoliczności, nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rezultacie ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny oraz istotne braki postępowania dowodowego, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że obowiązek likwidacji urządzenia wodnego nakłada się na jego właściciela, tak bowiem wynika jednoznacznie z treści przytoczonego przepisu. Przy czym nakaz likwidacji poprzedzony jest legalizacją wykonanego już urządzenia wodnego, na warunkach określonych w art. 64a ust. 1-4 ustawy Prawo wodne. Legalizacja urządzenia wodnego jest uprawnieniem jego właściciela, a tryb ten określa art. 131 ustawy Prawo wodne. W art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne definiuje się pojęcie urządzenia wodnego jako "urządzenia służącego kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich", dalej wymieniając je przykładowo (w podpunktach od a do i), wśród nich pomosty (art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt h). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych. Nadto, jak wynika z art. 9 ust. 2 pkt 2, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Definicji oraz zakresu znaczeniowego pojęć "odbudowa", "rozbudowa", "przebudowa", "rozbiórka" wobec ich braku w ustawie Prawo wodne, trzeba poszukiwać na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz stanowiska ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym kontekście "odbudowę" stanowić będzie odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/10, LexPolonica nr 2784215), "rozbudowa" polega na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość), "przebudowa" zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i oznacza wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawy prawidłowo przyjęto, że przedmiotowe pomosty stanowią urządzenia wodne, wymagające na ich wykonanie pozwolenia wodnoprawnego, na gruncie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednakże zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stanowczą ocenę, kto jest właścicielem przedmiotowych urządzeń wodnych, jak również nie została wyjaśniona data ich wykonania, a ustalenie tych okoliczności ma istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Oświadczenia dzierżawców gruntu, działek nr [[...]] i [[...]] i właścicieli poszczególnych domków rekreacyjnych usytuowanych na tych działkach (jak ustala organ pierwszej instancji, co jednak nie zostało dostatecznie poparte materiałem dowodowym), złożone w toku postępowania, wskazują na daty powstania pomostów w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc bądź pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.), albo wręcz przed jej wejściem w życie. Wówczas zaś miałby zastosowanie przepis art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., który przewidywał między innymi, że nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nałożył obowiązek likwidacji 17 pomostów usytuowanych na działce nr [[...]] (jezioro S.) - na wysokości działki nr [[...]] (jeden pomost) oraz na wysokości działki nr [[...]] (16 pomostów) - na Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, sprawującego trwały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa obejmującej działkę nr [[...]] (wody płynące jezioro S. oraz grunty pokryte tymi wodami, będące częścią [[...]], zob. decyzja Starosty z dnia 12 maja 2009 r., w aktach administracyjnych). Jak prawidłowo wykazano w zaskarżonej decyzji ocena ta była zbyt dowolna i nieuprawniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Ustawa Prawo wodne z 2001 r. ustalając pojęcie "właściciela" (którym w rozumieniu ustawy jest również posiadacz samoistny i użytkownik wieczysty) i "właściciela wody" (zob. art. 9 ust. 2 pkt 4 i 5) oraz określając prawo własności wód (art. 10) wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Ustawodawca rozdziela tym samym pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. W niniejszej sprawie własność gruntu pokrytego wodą płynącą nie budzi wątpliwości, właścicielem jest niewątpliwie Skarb Państwa, przy czym trwały zarząd sprawuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Nie oznacza to jednak wprost, że RZGW jest właścicielem przedmiotowych urządzeń wodnych. Z ustaleń organu wynika, że pomosty zlokalizowane są na wysokości działek nr [[...]] i [[...]], stanowiących własność Skarbu Państwa - Nadleśnictwa oraz że część działki nr [[...]] wydzierżawiona została osobom trzecim pod domki letniskowe. Z oświadczeń tych osób (składających również odwołania) wynika zaś, że część z nich nabyła domki już z istniejącymi pomostami, przy czym niektórzy jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 października 1974 r. Prawo wodne, część sama je postawiła, a niektórzy nie uważają się za właścicieli pomostów, ale regularnie je konserwują i naprawiają. W związku z powyższym organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w pierwszej kolejności należałoby zweryfikować obecnych, bądź też poprzednich właścicieli domków letniskowych jako właścicieli (w rozumieniu ustawy Prawo wodne) przedmiotowych urządzeń wodnych. Wymaga to przeprowadzenia postępowania w oparciu zarówno o treść księgi wieczystej, jak również o wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [[...]] i nr [[...]], czy też w oparciu o dokumenty stanowiące podstawę nabycia domków letniskowych. Nie można bowiem wykluczyć na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r., że osoby określone jako dzierżawcy gruntu i "właściciele domków" są posiadaczami samoistnymi przedmiotowych pomostów. Bez informacji uzyskanych na podstawie tych, czy też innych dowodów, które mogą być również zawnioskowane strony postępowania, nie sposób jednoznacznie ustalić właściciela czy też właścicieli przedmiotowych pomostów. Niemniej słuszna jest ocena organu odwoławczego w świetle treści oświadczeń właścicieli domków, że okoliczności (w tym daty) wykonania każdego z pomostów mogą być różne, a to może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym kwestia przeprowadzenia odrębnych postępowań co do każdego z wymienionych pomostów jawi się jako uzasadniona okolicznościami sprawy. Trafnie również organ odwoławczy zauważył brak wyjaśnień odnośnie ustalonego kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu. Słusznie przy tym wskazuje się na art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, stanowiącego, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (bądź też wydanie decyzji legalizującej dane urządzenie wodne, art. 64a ust. 4) jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6). Zatem osoby, które wniosły odwołanie (jak wynika z treści zaskarżonej decyzji ich odwołania zostały również rozpatrzone), są stronami niniejszego postępowania, o ile są właścicielami urządzenia wodnego, bądź na ich wniosek toczy się postępowanie legalizacyjne. Niemniej podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku przymiotu strony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast powiadomienie tego organu ochrony zabytków uzależnione jest od wyjaśnienia, czy pomosty znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (działki nr [[...]] i [[...]]) i zostały wykonane bez uzgodnienia z tym organem. Przechodząc do zarzutów skargi złożonej przez R. M. P. sąd uznał, że ustalenia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do pomostu na wysokości domku nr [[...]] (według ustaleń organu własność R. M. P.) zostały dokonane prawidłowo i są usprawiedliwione w świetle treści oświadczeń skarżącego składanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a przede wszystkim wynikają z treści odwołania. Obecnie w skardze strona skarżąca zaprzecza okolicznościom, które sama wcześniej przyznała. Organ odwoławczy nie zanegował oświadczenia skarżącego co do nabycia domku letniskowego nr [[...]] z istniejącym już na wysokości tego domku pomostem. Jednakże, jak słusznie zauważył organ, a wynika to wprost z treści odwołania, skarżący przyznaje, że przez cały okres użytkowania pomostu tj. około 28 lat, dokonywał kilkukrotnej odbudowy przedmiotowego pomostu, a ostatnia opisana bardziej szczegółowo w odwołaniu odbudowa miała miejsce w czerwcu 2012 r. Tym samym, niezależnie od tego, że pomost, jak twierdzi się w skardze, może istnieć 40 lub 50 lat, jeśli była to odbudowa pomostu (według przytoczonej wyżej definicji), to na jej wykonanie wymagane było pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). W takich okolicznościach, nawet jeżeli skarżący nie jest właścicielem pomostu, to dokonując jego odbudowy powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Jednakże kwestię dotyczącą powyższych ustaleń oraz legalizacji odbudowy pomostu trafnie organ drugiej instancji pozostawił do wyjaśnienia w powtórnym postępowaniu Staroście, ze względu na brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wymagającego uzupełnienia w takim zakresie, które zdaniem sądu przekracza ramy ustanowione w art. 136 kpa. Opisane uchybienia organu pierwszej instancji stanowiły naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 kpa, a w rezultacie naruszenie prawa materialnego – art. 64a ust. 5 oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zakres okoliczności faktycznych pozostałych do wyjaśnienia uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. W tych warunkach, przede wszystkim z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa, nie zachodziły warunki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej. Rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest zatem prawidłowe, w zaskarżonej decyzji wykazano naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, oraz że zakres sprawy wymagający ustalenia był istotny dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.