II SA/Gd 532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2010 r., nr [...] udzielającą I. S. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup sprzętu gospodarstwa domowego (pralka) w kwocie 460 zł. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 9 września 2010 r. I. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zakup pralki automatycznej. Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 września 2010 r., działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pokt 1 lit.c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a. przyznał I. S. zasiłek celowy na pokrycie części kosztów zakupu pralki od 1 do 31 października 2010 r. w kwocie 460 zł. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryteria uprawniające do przyznania świadczenia. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono m.in., że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, tj. kwoty 477 zł - ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednakże ustalając wysokość przysługującego świadczenia organ kierował się treścią art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 4 tej Ustawy. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, nie tylko uprawnienia, zasoby i możliwości strony ale także możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, które są ograniczone. W odwołaniu I. S. podała, że jako osobie niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powinien sfinansować zakup pralki jeśli nie w pełnej kwocie, to przynajmniej w kwocie ¾ ceny pralki. Najtańsza pralka, jaką widziała w sprzedaży kosztuje 1400 zł. Odwołująca wniosła o podwyższenie pomocy celowej na zakup pralki, gdyż za przyznaną kwotę nie można kupić pralki, zwłaszcza dla człowieka z zasiłkiem stałym. Do odwołania załączyła kserokopie m.in. decyzji o zasiłku stałym i dodatku mieszkaniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr 3938/210 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39 ustawy o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę przywołało regulację zawartą w przepisach m.in. art. 39 ust 1 i 2, art. 3 i 4, art. 8 ust.1 pkt 1 i art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc społeczna powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. A przyznana pomoc nie musi obejmować wszystkich potrzeb wymienionych we wniosku. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy nie jest obligatoryjną formą pomocy lecz uznaniową, a przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają ani górnej ani dolnej wysokości przyznawanego świadczenia. Organ odwoławczy ponowił dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz wskazał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że I. S. prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dotychczas otrzymywane świadczenia z pomocy społecznej stanowił zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie. Aktualnie wysokość uzyskiwanego dochodu stanowi kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 125,81 zł. Strona posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. Wnioskodawczyni ze względu na niepełnosprawność nie pracuje zawodowo nie posiada prawa do świadczeń ZUS-u. Odnośnie kwoty przyznanej pomocy celowej w kwestionowanej wysokości, organ odwoławczy wskazał, że w okresie od stycznia do września 2010 r. został przyznany stronie zasiłek stały w kwocie 351,19 zł, zasiłki celowe w łącznej wysokości 800 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu m.in. leków, środków czystości, obuwia, odzieży oraz na żywność w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej wysokości 370 zł. Organ odwoławczy podniósł, że w roku 2010 na jedno środowisko przypadała pomoc finansowa w wysokości 466,97 zł, co oznaczało, że w skali miesiąca była to kwota 38,91zł. Ponadto w tym też roku skarżąca była beneficjentem projektu "Systematycznie do celu" i otrzymała z tego tytułu dodatkową pomoc finansową na częściowe pokrycie kosztów remontu mieszkania i renowacji okien w łącznej wysokości 830 zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ustalając wysokość przysługującego świadczenia stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uwzględnił uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto organ I instancji przedstawił szczegółowe plany pomocy na rok 2010 wyjaśniając, że planowana w tym roku ilość środowisk do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłków celowych wynosi 6.338 rodziny, co przy pomocy przyznanej według planu finansowego na rok 2010 wynoszącej 2.959,679 zł oznacza, iż rocznie na jedną rodzinę przypada kwota w wysokości 466,97 zł, a w skali jednego miesiąca 38,91zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie mają one wpływu na zmianą stanowiska podjętego w sprawie, zwłaszcza, że skarżąca została objęta pomocą w stopniu znacznym w ramach możliwości finansowych ośrodka i będzie mogła się o tą pomoc ponownie zwrócić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. S. podnosząc, że jest ona "niesprawiedliwa i krzywdząca mnie". Podkreśliła, że jest osobą samotną i niepełnosprawną, na wsparcie rodziny liczyć nie może, gdyż ojciec nie żyje, a matka jest obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki. Ponadto wskazała, że przyznana pomoc związana była z projektem "Systematycznie do celu", w którym bardzo aktywnie uczestniczyła mimo, że ma chorą matkę i sama jest chora. Wypłata przyznanego świadczenia została wstrzymana, z chwilą zaskarżenia decyzji. Podała, że dokonała zakupu pralki i Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało rachunek za pralkę na kwotę 590 zł. Jej zasiłek stały jest zbyt niski, aby mogła dokonać tak drogiego zakupu i dlatego pożyczyła pieniądze. Skarżąca zwróciła się prośbą do Sądu "o dokonanie zwrotu pieniędzy w kwocie 590 zł za zakup pralki". Ponadto podniosła, że jej stan zdrowia wymaga nieustannego leczenia i z tego powodu ma duże wydatki na terapię i lekarstwa. Do skargi załączyła kserokopie m.in. zaświadczenie o stanie zdrowia i pismo z dnia 28 października 2010 r. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Z przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić żądania skarżącej zwrotu kosztów zakupu pralki i podwyższenia wysokości pomocy, ani nakazać wypłaty przyznanych świadczeń. W niniejszej sprawie I. S. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr 3938/2010, która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 września 2010 r., przyznającą pomoc społeczną w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów na zakup sprzętu gospodarstwa domowego (pralka) w kwocie 460 zł. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym art. 39 ust. 1 i 2 (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 596 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z tym przepisem Ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust 1 Ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 Ustawy). W tym miejscu należy podkreślić, że w treści przywołanego przepisu, ustawodawca użył sformułowania "może być przyznany". Zatem z przepisu tego wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane jest przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 - "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa bowiem daje wskazówki, co do zasad udzielenia pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 Ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej, zawierają zasady ogólne w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ustawy, które stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości; jak również zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednym z nadrzędnych celów pomocy społecznej jest aktywizacja świadczeniobiorców, która ma służyć pokonaniu przez nich trudnych sytuacji życiowych. Dlatego w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu - art.108 Ustawy. Także zasada pomocniczości (subsydiarności), wynikająca z art. 2 ust. 1 Ustawy, ma służyć takiej aktywizacji, gdyż nie pozwala na wyręczanie jednostki z zadań, które może ona sama zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (tak też: Ustawa o pomocy społecznej, komentarz, Iwona Sierpowska, wydanie 2, str. 25 i 428). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 200 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że I. S. jest osobą samotnie gospodarującą i posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niesprawności na stałe, a uzyskiwany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust 1 pkt 1 Ustawy, tj. kwoty 477 zł. Poza sporem było, że skarżąca jest właścicielką spółdzielczego lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup pralki w kwocie 460 zł. Jednak kwota tej pomocy, była w ocenie skarżącej, zbyt niska. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając skarżącej zasiłek celowy w powyższej wysokości uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na okoliczności, które nie pozwalają na uwzględnienie żądania w szerszym zakresie. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę nie tylko uprawnienia, zasoby i możliwości strony, ale przed wszystkim swoje możliwości finansowe, stosownie do treści przywołanego w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 3 ust. 4 Ustawy (potrzeby osób powinny zostać uwzględnione jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach granicach pomocy społecznej). Rozpoznając wniosek skarżącej organ ten nie przekroczył, w ocenie Sądu, granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłku celowego, co zresztą również wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniając swoje stanowisko. Oceniając kwotę przyznanej pomocy w kwestionowanej przez skarżącą wysokości, organ odwoławczy podkreślił, że w okresie od stycznia do września 2010 r. został przyznany stronie zasiłek stały w kwocie 351,19 zł, zasiłki celowe w łącznej wysokości 800,00 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu m.in. leków, środków czystości, obuwia, odzieży oraz na żywność w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej wysokości 370 zł. W tym też roku skarżąca była beneficjentem projektu "Systematycznie do celu" i otrzymała w związku z tym dodatkową pomoc finansową na pokrycie kosztów remontu mieszkania i renowacji okien w łącznej wysokości 830 zł oraz na zakup pralki w kwocie 460 zł. Poza sporem zaś było, że skarżąca zobowiązała się do udziału w tym projekcie w ramach kontraktu socjalnego z dnia 9 marca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że w roku 2010 na jedno środowisko przypadała pomoc finansowa w wysokości 466,97 zł, co oznaczało, że w skali miesiąca była to kwota 38,91zł. Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zostały poczynione ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącej oraz przedstawione dane w przedmiocie przyznanych skarżącej środków, jaki i pozostających do dyspozycji organu, nie dopuszczono się przy tym naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Przy czym, organy odwoławczy nie tylko przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również wskazał na zasady udzielania tej pomocy, które z tych przepisów wynikają. Podniósł też, że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość przysługującego świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Należy również wskazać, że ustalenia faktyczne, w tym wysokość udzielonej pomocy, pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Trzeba też dodać, że skarżącej jest udzielania stale i systematycznie pomoc społeczna. W świetle poczynionych ustaleń, uprawnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca została objęta pomocą w stopniu znacznym w odniesieniu do możliwości finansowych ośrodka. Ponadto Sąd w niniejszym składzie na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r., oprócz przedmiotowej skargi, rozpoznawał również skargi I. S. na inne decyzje organów w przedmiocie zasiłków celowych. Zaskarżone decyzje taką pomoc skarżącej przyznawały (w ocenie skarżącej za małą), i tak: decyzja z dnia 26 października 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup posiłków lub żywności, decyzja z dnia 16 grudnia 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup leków i 50 zł na zakup środków czystości, decyzja z dnia 16 marca 2011 r. przyznająca kwotę: 70 zł na zakup leków, 30 zł na zakup środków czystości i 130 zł na nie dopłatę za centralne ogrzewanie. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się również wniosek skarżącej, nie tylko z dnia 9 września 2010 r. (inicjujący wydanie spornej decyzji), ale i z dnia 6 września 2010 r., w którym skarżąca domaga się przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów zakupu leków i środków czystości. Na skutek tego wniosku została też wydana decyzja w dniu 10 września 2010 r., która przyznała skarżącej zasiłek celowy na leki i leczenie w kwocie 70 zł i zasiłek celowy na zakup środków czystości w kwocie 50 zł. Na zakończenie należy wskazać (co także podnosił organ odwoławczy), że strona może ponownie zwrócić się o przyznanie pomocy w formach przewidzianych w Ustawie. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszelkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.