II SA/Gd 532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 24 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpoznaniu sprawy nielegalnej rozbudowy pomieszczeń w poziomie strychu w budynku wielorodzinnym w S. przy ul. D., nakazał inwestorom M. Ś. i S. Ś. doprowadzenie pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu tego budynku do stanu poprzedniego przez rozbiórkę stropu i ścian o konstrukcji szkieletowej, wyodrębniających ze strychu pokój i część łazienki, zamurowanie drzwi wewnętrznych usytuowanych w ścianie pomiędzy nowo powstałym pokojem a pokojem istniejącym, odłączenie kominka na opał stały, zainstalowanego w pokoju i zamurowanie otworu wlotowego. Od powyższej decyzji odwołali się A.A., K.Ś., T. Ś., S. Ś. i M.Ś., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Decyzją z 23 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Według organu roboty budowlane, polegające na wykonaniu dodatkowego pokoju do istniejącego już mieszkania na strychu wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. J. D. w S., zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, przez co wypełniają przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednak rozstrzygnięcie nakazujące doprowadzenie pomieszczeń mieszkalnych poddasza do stanu poprzedniego było niezasadne. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiot sprawy ograniczając się wyłącznie do robót budowlanych, w wyniku których doszło do wydzielenia ze strychu dodatkowego pokoju powiększającego poddasze mieszkalne. Powinien był również zbadać legalność pierwotnego pomieszczenia mieszkalnego znajdującego się na strychu budynku. Właściwym przedmiotem tej sprawy powinna być ocena legalności robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. J. D. w S. z przeznaczeniem na lokal mieszkalny jako całości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazano, że organ I instancji winien ustalić, z zachowaniem spójności opisu, czas sukcesywnego wykonania tych robót i pierwszego inwestora oraz zbadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informując m.in. o instytucji zastępczego wyrażenia woli przez sąd cywilny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła E. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z powodu naruszenia: art. 138 § 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 19/16, uchylił zaskarżoną decyzję. Jego zdaniem stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności objęcia przedmiotem postępowania wszystkich robót budowlanych, które doprowadziły do powstania na strychu pomieszczeń składających się na mieszkanie wykorzystywane przez M. i S.Ś., stanowiące podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu do wyroku Sąd zawarł następujące uwagi i wskazania: - "Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że samowolne wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę podlega hipotezie przepisów art.50 i art.51 Prawa budowlanego, i procedował w ich trybie"; - "przekonanie organu odwoławczego o konieczności objęcia przedmiotem postępowania wszystkich robót budowlanych, które doprowadziły do powstania na strychu pomieszczeń składających się na mieszkanie wykorzystywane przez M. i S. Ś., nie jest prawidłowe"; - "przejście sprawy do organu II instancji implikuje jej tożsamość, czyli identyczność jej zasadniczych elementów: stron, podstawy prawnej i sytuacji faktycznej"; - "przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących części wspólne nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty. Zgodę taką może zastąpić ewentualne orzeczenie sądu wydane w trybie art.199 k.c. Zgoda nie może jednak pochodzić od niektórych tylko współwłaścicieli, co wynika wyraźnie z dyspozycji art.199 k.c. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy nie uzyskali zgody od wszystkich pozostałych współwłaścicieli (...). Nie dysponują oni także orzeczeniem sądu wydanym w trybie art.199 k.c. i nie mogą go uzyskać (ze względu) na fakt, że nie są współwłaścicielami budynku"; - "w okolicznościach niniejszej sprawy podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art.138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na konieczność objęcia przedmiotem postępowania również robót, które doprowadziły do pierwotnego zaadaptowania strychu na pierwszy lokal mieszkalny, istniejący już w tym budynku w 1976r., nie było celowe ani zasadne"; -"zarzut skargi, że warunki faktyczne i prawne funkcjonowania pierwotnego lokalu mieszkalnego na poddaszu (...) winny ewentualnie zostać zweryfikowane w odrębnym postępowaniu, zasługuje na uwzględnienie (...)"; -"Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne w zakresie przedmiotowym określonym przez organ pierwszej instancji, czyli oceni działanie (tego) organu w odniesieniu do robót budowlanych przeprowadzonych przez państwa Ś. w celu powiększenia powierzchni użytkowej dotychczasowego lokalu mieszkalnego znajdującego się na poddaszu budynku przy ul. D. w S.". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 206/17 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu dodatkowego pokoju do istniejącego już mieszkania na strychu wielorodzinnego budynku mieszkalnego w S. przy ul. J. D., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. S. i M. Ś., inwestorzy robót budowlanych i użytkownicy mieszkania na poddaszu, nie uzyskali takiego pozwolenia, przez co naruszyli art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, wypełniając przesłankę z art. 50 ust.1 pkt 1. Legalizacja przedmiotowych robót budowlanych nie jest jednak możliwa, bowiem inwestorzy nie uzyskali zgody od wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Nie dysponują oni także orzeczeniem sądu wydanym w trybie art.199 k.c. i nie mogą go uzyskać (ze względu) na fakt, że nie są współwłaścicielami budynku. Skargę na powyższą decyzje wniósł S. Ś. zarzucając: naruszenie art. 30 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji skierowanej do K. Ś., która utraciła zdolność do bycia stroną wskutek jej śmierci 28 stycznia 2019 r., co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania i skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa i jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zdolności do bycia stroną osób, do których skierowana została zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, a polegające na braku ustalenia, że K. Ś., która była stroną w toku postępowania i osobą, która odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, zdolność tą utraciła w wyniku jej śmierci 28 stycznia 2019 r., co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania i skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa i jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie doręczeń przez organ drugiej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez sądy administracyjne ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącego, a mianowicie radcy prawnemu P.C., którego pełnomocnictwo zostało złożone do akt przy piśmie z 23 listopada 2015 r., co miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło skarżącemu należytą obronę jego praw w jego toku, co jednocześnie stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji bez swej winy, naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych i zastąpienie ich ustaleniami powołanymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 19/16, którymi nie mógł być związany organ drugiej instancji wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 roku, sygn. akt II OSK 206/17, co skutkowało również naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia ustalonego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną orzeczenia. W uzasadnieniu skargi znalazło się rozwinięcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie posiadał wiedzy o zgonie K. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, musi stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niniejsza skarga zasługują na uwzględnienie, bowiem zasadnie wskazał skarżący, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy podkreślić, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., I SA/Wa 2076/11, LEX nr 1336809; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 572/12, LEX nr 1234958). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie - jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok NSA z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, nr 3, poz. 33). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i stanowisko w tym zakresie, w pełni akceptowane przez orzekający w niniejszej sprawie sąd, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245; z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/14, LEX nr 1452172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2010 r., II SA/Gd 43/10, LEX nr 752499; Jaśkowska M. [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności. Pozostaje poza sporem, że pomiędzy wydaniem wyroku przez NSA a wydaniem skarżonej decyzji przez organ odwoławczy zmarła K. Ś., która wniosła skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji. Z aktu zgonu, wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego, jednoznacznie wynika, że odwołująca się zmarła w dniu 28 stycznia 2019 r. Miało to więc miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania wniesionego przez K. Ś. i A. A. i wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 czerwca 2019 r. decyzji ostatecznej. W tym miejscu należy podkreślić, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prowadził postępowanie, którego stroną była m.in. współwłaścicielka nieruchomości nr [..] przy ul. D. w S., gdzie zostały zrealizowane samowolne roboty budowlane – K. Ś., i na skutek wniesionego w sprawie odwołania wydał decyzję, którą skierował do nieżyjącej już strony oraz rozpoznał odwołanie strony, która wskutek śmierci utraciła zdolność bycia stroną, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została bowiem wydana wskutek odwołania osoby nieżyjącej i skierowana do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji. Mając to wszystko na uwadze, ze względu na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, dostrzeżone wady formalne postępowania odwoławczego zwalniają na obecnym etapie sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżącego kwotę 980 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł składało się również wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).