II SA/Gd 533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 października 2010 r., nr [...], udzielającą I. S. pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 25 października 2010 r. I. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej "na dofinansowanie lakieru akrylowego i żywności", przy czym dołączyła rachunki m.in. za telefon, kwiat doniczkowy, energię elektryczną. Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 października 2010 r., działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit.c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 9 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 104 k.p.a. przyznał I. S. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł od dnia 1 do dnia 31 grudnia 2010 r. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryteria uprawniające do przyznania świadczenia, gdyż jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jej dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Dlatego na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ust.1 ustawy o ustaleniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznał pomoc we wnioskowanej formie. W odwołaniu I. S. podniosła, że przyznana pomoc jest zbyt niska ("zbyt zaniżona pomoc celowa") w stosunku do kwoty przedstawionych rachunków. Odwołująca podkreśliła, że uczestnicząc w projekcie "Systematycznie do celu" była przewodniczącą grupy i za pomocą telefonu załatwiała sprawy grupy, a rachunki za te rozmowy nie zostały pokryte. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie uiścił rachunku za energię elektryczną, sprzęt AGD i szczepienie przeciw grypie. Oprócz kserokopii rachunków, strona dołączyła min. decyzje: o zasiłku celowym na zakup lakieru akrylowego, o zasiłku stałym oraz dodatku mieszkaniowym. Odwołująca domagała się podwyższenia pomocy celowej, za miesiąc wrzesień i październik 2010 r., gdyż wyniosła ona zaledwie 160 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr 4629/2010 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 9 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę przywołało regulację zawartą m.in. w art. 39 ust 1 i 2, art. 3, art. 8 ust.1 pkt 1 i art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej oraz w art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc społeczna powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. A przyznana pomoc nie musi obejmować wszystkich potrzeb wymienionych we wniosku. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy nie jest obligatoryjną formą pomocy lecz uznaniową, a przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają ani górnej ani dolnej wysokości przyznawanego świadczenia. Organ odwoławczy ponowił dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz wskazał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że I. S. prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dotychczas otrzymywane świadczenia z pomocy społecznej stanowił zasiłek stały w kwocie 351,19 zł miesięcznie, zasiłek celowy na częściowe pokrycie zakupu sprzętu AGD w wysokości 460 zł w miesiącu październiku 2010 r., zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 70 zł i zakup środków czystości w wysokości 50 zł również w miesiącu październiku 2010 r. Aktualnie wysokość uzyskiwanego dochodu stanowi kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 125,81 zł. Strona posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. Zajmuje lokal własnościowy o pow. 31 m2. Mimo wskazań do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo. Organ odwoławczy podkreślił, że w roku 2010 I. S. organ I instancji w okresie od stycznia do października 2010 r. na jej wniosek przyznał pomoc w postaci zasiłku stałego w łącznej kwocie 3.886,93 zł, zasiłków celowych w wysokości 800 zł jako wsparcie dofinansowania zgłaszanych potrzeb oraz na żywność w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej wysokości 370 zł. Natomiast w 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej na realizację zadań własnych, w tym m.in. zasiłków celowych dysponował kwotą 5.200.799 zł, co przy szacowanej liczbie osób oczekujących pomocy - 6.338 oznaczało, że na jedną rodzinę przypadała rocznie pomoc finansowa w wysokości 820,57 zł, a w skali miesiąca stanowiło kwotę 63,38zł. Ponadto I. S. w roku 2010 była także beneficjentem projektu "Systematycznie do celu" i otrzymała z tego tytułu dodatkową pomoc finansową na częściowe pokrycie kosztów remontu mieszkania i renowacji okien w łącznej wysokości 830 zł oraz zasiłek celowy na zakup pralki w wysokości 460 zł. Ustalono, że w całym roku 2010 przyznana I. S. pomoc ze środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyniosła łącznie 2.620 zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, działając w ramach uznania administracyjno miał prawo przyznać świadczenie pieniężne w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalając wysokość przysługującego świadczenia stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uwzględnić należy uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie mają one wpływu na zmianą stanowiska podjętego w sprawie, zwłaszcza, że skarżąca została objęta pomocą w stopniu znacznym w ramach możliwości finansowych ośrodka i będzie mogła ponownie zwrócić się o pomoc. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. S., gdyż jest "niesprawiedliwa i krzywdząca mnie". Podkreśliła, że jest osobą samotną i niepełnosprawną, na wsparcie rodziny liczyć nie może, gdyż ojciec nie żyje, a matka jest obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki. Przedstawiła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej rachunki na kwotę 280 zł za telefon, za energię elektryczną, szczepienie przeciw grypie i farbę akrylową do podłogi. Zaś jedyny zwrot jaki otrzymała to za farbę akrylową w kwocie 60 zł, zaś zwrotu pozostałej kwoty skarżąca nie otrzymała do dziś. Odnośnie kwoty zasiłku celowego na żywność w wysokości 100 zł nie została ona wypłacona, gdyż decyzja ta została zaskarżona. Skarżąca zwróciła się o podwyższenie przyznanej jej w październiku 2010 r. pomocy do kwoty 220 zł. Do skargi załączyła m.in. kserokopie zaświadczenia o stanie zdrowia, pisma z dnia 18 listopada 2010 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Z przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić jakichkolwiek żądania skarżącej, ani nakazać wypłaty przyznanych świadczeń. W niniejszej sprawie I. S. kwestionował decyzję z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 26 października 2010 r. udzielającej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z zm.) zwanej dalej ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 596 z zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o pomocy społecznej. Jak wynika z treści przepisu art. 3 pkt 1 podpkt c) ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Ponadto ustawa o pomocy społecznej reguluje precyzyjnie, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia, wskazując w przepisie art. 8 ust 3 tej Ustawy, ogólną definicję dochodu dla celów pomocy społecznej. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że I. S. jest osobą samotnie gospodarującą i posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niesprawności na stałe. Poza sporem było również, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego (jej dochód jako osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała pomoc na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. Jednak kwota udzielonej pomocy, była w ocenie skarżącej, zbyt niska. Przy czym należy tu zauważyć, że we wniosku z dnia 25 października 2010 r. skarżąca domagała się pomocy w formie zasiłku celowego "na dofinansowanie lakieru akrylowego do podłogi i żywności". Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 26 października 2010 r. (której także kserokopia została dołączona do skargi) przyznano skarżącej również zasiłek celowy na zakup lakieru akrylowego w kwocie 60 zł. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając skarżącej świadczenie pieniężne uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na przesłanki, które pozwoliły na uwzględnienie żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przyznającej świadczenie, co zresztą wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniając swoje stanowisko. Oceniając kwotę przyznanej pomocy w kwestionowanej przez skarżącą, organ odwoławczy podkreślił, że w okresie od stycznia do października 2010 r. przyznano skarżącej pomoc w postaci: zasiłku stałego w łącznej kwocie 3.886,93 zł, zasiłków celowych w łącznej wysokości 800 zł, oraz co jest istotnym - na żywność w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej wysokości 370 zł. Ponadto, organ ten wskazał, że skarżąca była też w tym roku beneficjentem projektu "Systematycznie do celu" i z tego tytułu otrzymała dodatkową pomoc finansową, na częściowe pokrycie kosztów remontu mieszkania i renowacji okien w kwocie 830 zł (bezspornym było w sprawie, że skarżąca jest właścicielką spółdzielczego lokalu mieszkalnego) oraz na zakup pralki w kwocie 460 zł. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielenia pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 Ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej, zawierają również zasady ogólne w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ustawy, które stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości; jak również zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analiza powyższych postanowień prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 - "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 200 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Organ winien zatem przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zostały poczynione ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącej oraz przedstawione dane w przedmiocie przyznanych skarżącej środków, jaki i pozostających do dyspozycji organu, nie dopuszczono się przy tym naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Przy czym, organy odwoławczy prawidłowo przywołał nie tylko przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również zasady udzielania tej pomocy, które z tych przepisów wynikają, wskazując m.in., że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość przysługującego świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Należy również wskazać, że ustalenia faktyczne, w tym wysokość udzielonej pomocy, pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Trzeba też dodać, że skarżącej jest udzielania stale i systematycznie pomoc społeczna. W świetle poczynionych ustaleń, uprawnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca została objęta pomocą w stopniu znacznym w odniesieniu do możliwości finansowych ośrodka. Ponadto Sąd w niniejszym składzie na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r., oprócz przedmiotowej skargi, rozpoznawał również skargi I. S. na inne decyzje organów w przedmiocie zasiłków celowych. Zaskarżone decyzje taką pomoc skarżącej przyznawały (w ocenie skarżącej za małą), i tak: decyzja z dnia 15 września 210 r. przyznająca kwotę 460 zł na zakup pralki, decyzja z dnia 16 marca 2011 r. przyznająca kwotę: 70 zł na zakup leków, 30 zł na zakup środków czystości i 130 zł na nie dopłatę za centralne ogrzewanie, decyzja z dnia 16 grudnia 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup leków i 50 zł na zakup środków czystości. Na zakończenie należy wskazać (co także podnosił organ odwoławczy), że strona może ponownie zwrócić się o przyznanie pomocy w formach przewidzianych w Ustawie. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszelkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.