II SA/Gd 535/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 20 kwietnia 2011 r., odmawiającą przyznania I. S. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na uregulowanie niedopłaty ogrzewania oraz opłacenia czynszu. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 25 marca 2011 r., złożonym w dniu 1 kwietnia 2011 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej I. S. wniosła "o pomoc przy zapłacie niedopłaty za ogrzewanie mieszkania, jak i o pomoc przy zapłacie za czynsz". Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 6 pkt 10, art. 8 ust.1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania I. S. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na uregulowanie niedopłaty ogrzewania oraz opłacenia czynszu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów ustalił: że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, zaliczoną do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe, posiada od dnia 01 kwietnia 2011 r. przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie, dochód miesięczny strony w miesiącu marcu wynosił 477 zł i składał się z zasiłku stałego w kwocie 346,23 zł i dodatku mieszkaniowego w kwocie 130,77 zł, zaś obecnie miesięczny dochód strony wynosi 650,77 zł i składa się na niego świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 130,77 zł. Organ I instancji cytując treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, a sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania wnioskowanego świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślono, że organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób zgłaszających się o udzielenie pomocy. Organ przywołał także treść art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że I. S. posiada uprawnienie do dodatku mieszkaniowego, który jest przyznawany w przypadku, gdy właściciel nie może samodzielnie pokryć kosztów związanych z utrzymaniem lokalu. Od kwietnia 2011 r. poprawiła się także sytuacja dochodowa strony, gdyż posiada uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 520 zł, zaś do końca marca korzystała z zasiłku stałego w kwocie 346,23 zł. Ponadto na mocy decyzji z dnia 16 marca 2011 r. przyznano stronie pomoc na częściowe pokrycie niedopłaty za centralne ogrzewanie w wysokości 130 zł., która powstała w okresie od listopada 2009 r. do października 2010 r. w kwocie 629,39 zł, jednak została ona rozłożona na sześć rat, stąd przyznane środki zabezpieczają potrzeby strony w tym zakresie. Jednocześnie tą samą decyzją z dnia 16 marca 2011 r. przyznano stronie pomoc celową na częściowe pokrycie zakupu leków w kwocie 40 zł oraz naprawę telewizora w wysokości 30 zł. Organ wskazał m.in., że w 2011 r. na realizację zadań własnych dysponuje kwotą 5.107.365 zł, co powoduje, że przy uwzględnieniu osób oczekujących pomocy, na jedno środowisko przypada w ujęciu miesięcznym kwota 66,77 zł oraz podkreślił, że w 2011 r. stronie została przyznana w formie zasiłków celowych już kwota 270 zł. W odwołaniu I. S. podniosła, że przedmiotowa decyzja jest "bardzo krzywdząca", ponieważ kwota zasiłku pielęgnacyjnego i bardzo zaniżony dodatek mieszkaniowy nie wystarczy na uiszczenie niedopłaty w ogrzewaniu. Do czynszu w każdym miesiącu odwołująca musi dopłacić 111 zł, ponieważ dodatek mieszkaniowy jest niski i na życie pozostaje kwota 409 zł. Z takiej kwoty nie sposób kupić lekarstw, zapłacić za elektryczność i niedopłatę do ogrzewania mieszkania. Odwołująca wniosła o przyznanie pomocy na uiszczenie niedopłaty do ogrzewania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr 2401/2011, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 1, ust. 3, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę powołało się na regulację zawartą m.in. w art. 39 ust 1 i 2, art. 3 i 4, art. 8 ust.1 pkt 1 i art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, podzielając stanowisko organu I instancji, że zasiłek celowy jest nie jest formą pomocy obligatoryjną lecz uznaniową, a udzielanie pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby jej oczekującej, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Także spełnienie kryterium dochodowego i wystąpienie okoliczności uzasadniających jej przyznanie, nie są przesłankami wystarczającymi do udzielenia pomocy. Organ odwoławczy ponowił dokonane przez organ I instancji ustalenia, wskazując również, że strona otrzymywała do 31 marca 2011 r. zasiłek stały wraz ze składką na NFZ oraz podnosząc, że strona utrzymuje kontakty z siostrą i matką, posiada mieszkanie własnościowe i ponosi z tego tytułu opłaty: czynsz 242,65 zł, energia około 40 zł, gaz i telefon 26,79 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że strona objęta jest wsparciem finansowym, zaś średnia pomoc finansowa w formie zasiłków celowych na jedno środowisko w 2011 r. możliwa do przyznania wynosi 801,20 zł. rocznie, co w rozliczeniu miesięcznym stanowi kwotę 66,77 zł. Tymczasem I. S. dotychczas otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych na łączna kwotę 270 zł. Natomiast łączna kwota przyznanej w 2011 r. od stycznia do kwietnia pomocy realizowanej w ramach zadań własnych wyniosła 1.514,15 zł. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla uzasadnienia odmowy przyznania wnioskowanej przez stronę formę pomocy. Ponadto zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa zatem nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. S., gdyż uważa ją "za niesprawiedliwą i krzywdzącą mnie". Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z kwotą przyznanej pomocy. Podkreśliła, że na wsparcie rodziny liczyć nie może, gdyż ojciec nie żyje, a matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki. W ocenie skarżącej, oburzające jest, aby organ nie zwracał pieniędzy człowiekowi choremu za niedopłatę ogrzewania w tak wysokiej kwocie. Zaniżony dodatek mieszkaniowy nie wystarcza na opłacenie całości czynszu w wysokości 242 zł. Jako osoba chora wymaga systematycznego leczenia. Skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy celowej na zgłoszoną potrzebę w kwocie 630 zł, gdyż musiała pożyczyć pieniądze, aby dokonać zapłaty. Zasiłek pielęgnacyjny nie starcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Skarżąca dołączyła m.in. kserokopie rachunków za telefon i elektryczność z kwietnia 2011 r. oraz zaświadczenie o stanie zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić żądania skarżącej przyznania pomocy, ani nakazać wypłaty przyznanych wcześniejszymi decyzjami świadczeń. W niniejszej sprawie I. S. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 20 kwietnia 2011 r., odmawiającą przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na uregulowanie niedopłaty ogrzewania oraz opłacenia czynszu. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 596 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z tym przepisem Ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust 1 Ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 Ustawy). W tym miejscu należy podkreślić, że w treści przywołanego przepisu, ustawodawca użył sformułowania "może być przyznany". Zatem z przepisu tego wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane jest przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 - "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa bowiem daje wskazówki, co do zasad udzielenia pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 Ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej, zawierają zasady ogólne, wyszczególnione w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ustawy, które stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości; jak również zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Należy tu wskazać zwłaszcza na zasadę pomocniczości (subsydiarności), wynikającą z art. 2 ust. 1 Ustawy, którą należy sprowadzać do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona samo zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (tak też: Ustawa o pomocy społecznej, komentarz, Iwona Sierpowska, wydanie 2, str.25). Założenia ogólne ustawy zostały doprecyzowane w art. 8 Ustawy, który wprowadza kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń pieniężnych. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 200 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że I. S. jest osobą samotnie gospodarującą i posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niesprawności na stałe, a uzyskiwany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego, tj. kwoty 477 zł. Poza sporem było, że jest właścicielką spółdzielczego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego, w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na okoliczności, które nie pozwalają na uwzględnienie żądania. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej w dniu 20 kwietnia 2011 r., powołał się m.in. na poprzednią decyzją z dnia 16 marca 2011 r., nr [...] na podstawie, w której przyznał już skarżącej pomoc na częściowe pokrycie niedopłaty za centralne ogrzewanie w kwocie 130 zł. Przy czy organ wskazał, że z dokumentacji wynika, iż niedopłata w kwocie 629,39 zł została rozłożona na sześć rat (okoliczność rozłożenia na raty potwierdza pismo z dnia 22 lutego 2011 r. Spółdzielni Mieszkaniowej Młyniec w G.). Ponadto tą samą decyzją z 16 marca 2011 r., skarżącej został przyznany także zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 40 zł oraz na naprawę telewizora w kwocie 30 zł. Organ zwrócił też uwagę, że obecnie w kwietniu bieżącego roku uległa polepszeniu sytuacja dochodowa skarżącej, gdyż od dnia 1 kwietnia, otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 520 zł (do końca marca korzystała z zasiłku stałego w kwocie 346,23 zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie 130,77 zł, a obecnie otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy). Organ pierwszej instancji wskazał również, iż posiadane środki finansowe nie pozwalają mu uwzględnić żądania wskazanego we wniosku, gdyż dysponuje ograniczoną ilością tych środków. Organ wskazał, że w 2011 r. na realizację zadań własnych dysponuje kwotą 5.107.365 zł, co powoduje, że przy uwzględnieniu osób oczekujących pomocy, na jedno środowisko przypada w ujęciu rocznym kwota 801,20 zł, zaś miesięcznym kwota 66,77 zł. Przy czym organ pierwszej instancji podkreślił, że już w 2011 r. I. S. została przyznana w formie zasiłków celowych kwota 270 zł (luty - kwiecień). Rozpoznając wniosek skarżącej organ ten nie przekroczył, w ocenie Sądu, granic uznania administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłku celowego, co zresztą również wykazało w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując na okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Należy dodać, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Organy administracji poczyniły ustalenia w celu zbadanie sytuacji materialnej skarżącej oraz przedstawiły dane w przedmiocie przyznanych skarżącej środków, jaki i pozostających do dyspozycji organu, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Przy czym, organy obu instancji nie tylko przywołały przepisy ustawy o pomocy społecznej, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, ale również - zasady udzielania tej pomocy, które z nich wynikają. Należy również wskazać, że ustalenia faktyczne, w tym wysokość udzielonej pomocy, pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Trzeba też dodać, że skarżącej jest udzielania stale i systematycznie pomoc społeczna, co wynika chociażby z poczynionych powyżej ustaleń. Ponadto Sąd w niniejszym składzie na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r., oprócz przedmiotowej skargi, rozpoznawał również skargi I. S. na inne decyzje organów w przedmiocie zasiłków celowych. Zaskarżone decyzje taką pomoc skarżącej przyznawały (w ocenie skarżącej za małą), i tak: decyzja z dnia 15 września 210 r. przyznająca kwotę 460 zł na zakup pralki, decyzja z dnia 26 października 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup posiłków lub żywności, decyzja z dnia 16 grudnia 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup leków i 50 zł na zakup środków czystości, i przywołana już wcześniej w uzasadnieniu decyzja z dnia 16 marca 2011 r. przyznająca kwotę: 70 zł na zakup leków, 30 zł na zakup środków czystości i 130 zł na niedopłatę za centralne ogrzewanie. Na zakończenie należy wskazać, że strona może ponownie zwrócić się o przyznanie pomocy w formach przewidzianych w Ustawie. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszelkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.