II SA/Gd 536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNENIE Decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 16 grudnia 2010 r., udzielającą I. S. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 100 zł oraz zasiłku celowego na zakup środków czystości w kwocie 50 zł. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2010 r. I. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy celowej na zakup leków i środków czystości. Decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a. udzielił pomocy na częściowe pokrycie kosztów I. S., przyznają od 1 do 31 grudnia 2010 r. zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 100 zł oraz w tym samym okresie zasiłek celowy na zakup środków czystości w wysokości 50 zł. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryteria uprawniające do przyznania świadczenia. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono m.in., że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, tj. kwoty 477 zł - ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednakże ustalając wysokość przysługującego świadczenia organ kierował się treścią art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 4 tej Ustawy. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, nie tylko zasoby i możliwości strony ale także możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, które są ograniczone. W odwołaniu od tej decyzji I. S. podniosła, że zaskarża ją z powodu bardzo zaniżonej pomocy celowej za miesiąc grudzień 2010 r., gdyż przedstawione rachunki łącznie opiewały na kwotę 280 zł, przyznano zaś pomoc w kwocie 150 zł. Jej zasiłek stały w kwocie 350 zł jest zbyt niski, aby mogła żyć i kupić niezbędne artykuły. Odwołująca wniosła o podwyższenie pomocy celowej za miesiąc grudzień 2010 r., informując, że w tym roku uczestniczyła bardzo aktywnie w projekcie "Systematycznie do celu" i jest bardzo pokrzywdzona tak zaniżoną pomocą celową. Podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i ma chorą matkę, która nie chodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 36 pkt.1 lit c, art. 39 ustawy o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę przywołało regulację zawartą m.in. w art. 39 ust 1 i 2, art. 3 i 4, art. 8 ust.1 pkt 1 i art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że zasiłek celowy nie jest obligatoryjną formą pomocy lecz uznaniową, a udzielanie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji osoby jej oczekującej, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Pomoc społeczna powinna zaspokajać naprawdę niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych. Zatem spełnienie kryterium dochodowego i wystąpienie innych okoliczności uzasadniających jej przyznanie, nie jest przesłankami wystarczającymi do jej przyznania. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają ani górnej ani dolnej wysokości przyznawanego świadczenia. Organ odwoławczy ponowił dokonane przez organ I instancji ustalenia oraz wskazał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe i obecnie źródłem jej dochodu jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 125,81 zł oraz zasiłek stały w kwocie 351,19 zł. Wnioskodawczyni ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, nie pracuje zawodowo i nie otrzymuje świadczeń z ZUS-u. Wskazał, że w okresie od stycznia do grudnia 2010 r. została przyznana wnioskodawczyni pomoc społeczna w formie zasiłków celowych, zasiłków stałych oraz wieloletniego programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania na łączną kwotę 2.620 zł, z czego wypłacono kwotę 2.177 zł, co miesięcznie stanowi około 181 zł tj. ponad trzykrotnie więcej niż przypadająca pomoc na rodzinę w skali miesięcznej ze środków Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jednocześnie w roku 2010 na realizację zadań własnych Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował kwotą 5.200.799 zł, co przy szacowanej liczbie osób oczekujących na pomoc powoduje, że na jedną rodzinę rocznie przypada pomoc finansowa w wysokości 820,57 zł, a w skali miesiąca stanowi kwotę 68,38 zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, to zdaniem Kolegium Odwoławczego, nie mogą mieć one wpływu zmianę stanowiska w sprawie, gdyż odwołująca została objęta pomocą w stopniu znacznym w odniesieniu do możliwości finansowych ośrodka. Rozpatrując wniosek i ustalając wysokość przysługującego świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Ponadto strona może ponownie zwrócić się o pomoc w formach przewidzianych w ustawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. S., gdyż jest ona "niesprawiedliwa i krzywdząca mnie". Podniosła, że jest osoba samotną, niepełnosprawną i nie może liczyć na wsparcie rodziny, albowiem ojciec nie żyje, a matka jest obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki. Przedłożyła organowi rachunki na łączną kwotę 280 zł m.in. za leki i środki czystości, a przyznana pomoc opiewa na kwotę 150 zł. Otrzymywany zasiłek stały w kwocie 350 zł jest zbyt niski, aby mogła niego żyć i kupić niezbędne artykuły. Podkreśliła, że bardzo aktywnie uczestniczyła w projekcie "Systematycznie do celu". Skarżąca zwróciła się o podwyższenie przyznanej pomocy celowej za grudzień 2010 r. oraz dołączyła do skargi kserokopie zaświadczeń o stanie zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Z przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić prośby skarżącej o podwyższenie przyznanego jej świadczenia. W niniejszej sprawie I. S. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 16 grudnia 2010 r., wydaną w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 100 zł oraz na zakup środków czystości w kwocie 50 zł. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 596 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z tym przepisem Ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust 1 Ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 Ustawy). W tym miejscu należy podkreślić, że w treści przywołanego przepisu, ustawodawca użył sformułowania "może być przyznany". Zatem z przepisu tego wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane jest przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 - "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa bowiem daje wskazówki, co do zasad udzielenia pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 Ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej, zawierają zasady ogólne w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ustawy, które stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości; jak również zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Należy tu wskazać zwłaszcza na zasadę pomocniczości (subsydiarności), wynikającą z art. 2 ust. 1 Ustawy, którą należy sprowadzać do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona samo zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (tak też: Ustawa o pomocy społecznej, komentarz, Iwona Sierpowska, wydanie 2, str.25). Założenia ogólne Ustawy zostały doprecyzowane w art. 8 Ustawy, który wprowadza kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń pieniężnych. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 200 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że I. S. jest osobą samotnie gospodarującą i posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niesprawności na stałe, a uzyskiwany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego, tj. kwoty 477 zł. Poza sporem było, że skarżąca jest właścicielką spółdzielczego lokalu mieszkalnego. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała pomoc w postaci zasiłków celowych na leki i środki czystości w łącznej kwocie 150 zł. Jednak kwota tej pomocy, była w ocenie skarżącej, zbyt niska. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając skarżącej zasiłki celowe w powyższej wysokości uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na okoliczności, które nie pozwalają na uwzględnienie żądania w szerszym zakresie. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę nie tylko uprawnienia, zasoby i możliwości strony, ale przed wszystkim swoje możliwości finansowe, stosownie do treści przywołanego w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 3 ust. 4 Ustawy (potrzeby osób powinny zostać uwzględnione jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach granicach pomocy społecznej). Rozpoznając wniosek skarżącej organ ten nie przekroczył, w ocenie Sądu, granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłków celowych, co zresztą również wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniając swoje stanowisko. Oceniając kwotę przyznanej pomocy w kwestionowanej przez skarżącą wysokości, organ odwoławczy podkreślił, że w roku 2010 została przyznana skarżącej pomoc społeczna w różnej formie na łączną kwotę 2.620 zł, z czego wypłacono kwotę 2.177 zł, co miesięcznie stanowi około 181 zł, tj. ponad trzykrotnie więcej niż przypadająca pomoc na rodzinę w skali miesięcznej ze środków Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto w roku 2010 na realizację zadań własnych Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował kwotą 5.200.799 zł, co powoduje, że na jedną rodzinę rocznie przypada pomoc finansowa w wysokości 820,57 zł, a w skali 68,38 zł. Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zostały poczynione ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącej oraz przedstawione dane w przedmiocie przyznanych skarżącej środków, jaki i pozostających do dyspozycji organu, nie dopuszczono się przy tym naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Przy czym, organy odwoławczy nie tylko przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również wskazał na zasady udzielania tej pomocy, które z tych przepisów wynikają. Podniósł też, że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość przysługującego świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Należy również wskazać, że ustalenia faktyczne, w tym wysokość udzielonej pomocy, pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Trzeba też dodać, że skarżącej jest udzielania stale i systematycznie pomoc społeczna. W świetle poczynionych ustaleń, uprawnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca została objęta pomocą w stopniu znacznym w odniesieniu do możliwości finansowych ośrodka. Ponadto Sąd w niniejszym składzie na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r., oprócz przedmiotowej skargi, rozpoznawał również skargi I. S. na inne decyzje organów w przedmiocie zasiłków celowych. Zaskarżone decyzje taką pomoc skarżącej przyznawały (w ocenie skarżącej za małą), i tak: decyzja z dnia 15 września 2010 r. przyznająca kwotę 460 zł na zakup pralki, decyzja z dnia 26 października 2010 r. przyznająca kwotę 100 zł na zakup posiłków lub żywności, decyzja z dnia 16 marca 2011 r. przyznająca kwotę: 70 zł na zakup leków, 30 zł na zakup środków czystości i 130 zł na nie dopłatę za centralne ogrzewanie. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się również decyzja z dnia 2 grudnia 2010 r. o przyznaniu skarżącej pomocy w postaci kolacji wigilijnej. Na zakończenie należy wskazać (co także podnosił organ odwoławczy), że strona może ponownie zwrócić się o przyznanie pomocy w formach przewidzianych w Ustawie. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszelkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.