II SA/Gd 538/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 grudnia 2004r. Nr [...] Starosta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b, art. 31 ust. 2, art. 37 pkt 1 i 4, art. 39 pkt 3, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 5 i 6, art. 128 ust. 1, art. 131, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 7, art. 135, art. 136, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 kpa, udzielił W. K. oraz J. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla przedsięwzięcia: budowa zbiornika wodnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi; przepust z piętrzeniem wody, pomosty drewniane, zatoczki wodne, siec kanałów przepływowych i łącznikowych jako drogi wodne łączące poszczególne siedliska – posesje projektowane na działce nr [...] w miejscowości Ż. Gm. W. należących do wnioskodawców, na określonych w decyzji warunkach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy zezwala na podjęcie przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie wskazanym przez inwestorów. Z uwagi na sąsiedztwo obszarów europejskiego obszaru Natura 2000 i Parku Narodowego oraz nieuwzględnienie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wpływu przyszłej inwestycji na awifaunę, wprowadzono do rozdziału II pkt 1 pozwolenia obowiązek opracowania programu eliminacji ewentualnych negatywnych oddziaływań, którego realizacja w podanym terminie warunkuje przedmiotową decyzję. W ocenie organu I instancji kluczową dla udzielenia pozwolenia jest opinia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział, że planowana inwestycja nie zakłóci stosunków wodnych na sąsiednich działkach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Parku Narodowego, podnosząc, iż decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. Ponadto odwołujący się podniósł, że przy wydaniu decyzji oparto się na niekompletnej dokumentacji, raport oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia w ogóle nie uwzględnia faktu wpływu ustaleń planu na awifaunę Parku Narodowego i obszarów Natura 2000. W ocenie odwołującego się organ I instancji wydając decyzję naruszył art. 33 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W. K. oraz J. S. w odpowiedzi na odwołanie wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego jest obowiązany ocenić zgodność przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest jednak władny do dokonywania wiążącej wykładni planu oraz że zarzut braku oceny pod względem ewentualnych skutków przedsięwzięcia w odniesieni do siedlisk przyrodniczych, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000 pozostaje poza przedmiotem sprawy i podlegać będzie ewentualnemu rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Parku Narodowego, decyzją z dnia 21 lutego 2005r.,Nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiot sprawy dotyczy sposobu korzystania z wód i podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisu ustawy – Prawo wodne, która określa sposób rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że organ I instancji ustalił zgodność przedmiotowego zamierzenia z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy obejmującym swym zakresem przedmiotową nieruchomość. Zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona dodatkowo pismem Wójta gminy oraz opinią autora projektu planu. Z raportu oddziaływania na przedsięwzięcia na środowisko wynika, że nie wpłynie negatywnie na tereny sąsiednie m.in. na Park Narodowy. Odnośnie zarzutu, iż powyższy raport nie zawiera oceny wpływu przedsięwzięcia na awifaunę, dla której na terenie Parku utworzono obszar Natura 2000, organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania odwoławczego zmienił się stan prawny. W dniu 8 grudnia 2004r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, z którego wynika, że przedsięwzięcie polegające na budowie sztucznego zbiornika wodnego o poj. do 10 mln m3 nie podlega przeprowadzeniu oceny o oddziaływaniu na środowisko. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, dołączony do wniosku raport spełniać może jedynie funkcję materiału pomocniczego, a jego niekompletność nie może być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Dyrektor Parku Narodowego. Odnośnie decyzji organu I instancji skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu oraz podniósł, że organ nie rozpatrzył z należytą starannością zarzutów o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. i oparł się jedynie na opinii autora planu. Odnośnie decyzji organu II instancji skarżący zarzucił brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz pobieżne odniesienie się do zarzutów o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., jak również zarzucił naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wskazując że w ustawie tej chodzi o fakt, że do obszaru Natura 2000 stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, niezależnie od tego, czy ta ustawa obliguje do sporządzenia raportu. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2005r., Nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę Parku Narodowego w całości, uchylił decyzje organów obu instancji i odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w sąsiedztwie dwóch elementów sieci Natura 2000: obszaru specjalnej ochrony ptaków Ostoja Słowińska i projektowanego specjalnego obszaru ochrony (ostoi siedliskowej) Pobrzeże Słowińskie, a Wojewódzki Konserwator Przyrody pismem z dnia 28 października 2004r. uzależnił wydanie zgody na realizację projektowanej przebudowy układu wodnego od przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, wykazującej brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wobec tego, że nie uwzględniono powyższego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i nie dopełniono wymogu z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co mogło wpłynąć na zakres udzielonego pozwolenia na budowę, konieczne stało się odmówienie wydania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zarzucając jej naruszenie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie skargi w całości i uchylenie własnej decyzji mimo braku ustosunkowania się do części zarzutów zawartych w skardze, w tym przede wszystkim zarzutu odnośnie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też brak powołania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu udzielenia pozwolenia, a także naruszenie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne przez ich wadliwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego mimo braku dowodów na wystąpienie przesłanki sprzeczności z wymaganiami ochrony środowiska oraz odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jedynie na podstawie zmiany własnej oceny co do zupełności postępowania dowodowego, a nie przesłanek odmowy, a tym samym obrazę art. 7 kpa. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 33 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 131 ust. 2 ustawy – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na poglądzie, że zezwolenie na realizację przedsięwzięcia położonego w granicach obszaru Natura 2000 stanowi część postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz warunkuje jego wydanie, jak też że Wojewódzki Konserwator Przyrody jest organem współdziałającym w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, a także że zasady ochrony przyrody obszarze sieci Natura 2000 są tożsame z ograniczeniami określonymi dla parku narodowego i wyłączeniem możliwości korzystania z nieruchomości. W konsekwencji skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w wadliwej ocenie materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, niezbędne jest uzupełnienie procedury administracyjnej i wykonanie oceny pod względem ewentualnych skutków całego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do obszarów prawnie chronionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozpatrujący sprawę organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd za zasadny uznał podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ administracji przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., w świetle którego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jej zgodności z prawem. Z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004r., sygn. akt III SA 1804/02 (ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz.9) wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu powyższe stanowisko zachowało aktualność na tle przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Jeżeli bowiem analiza stanu sprawy oraz skargi uzasadnia możliwość częściowego jej tylko uwzględnienia, to nie zostaje spełniona przesłanka dopuszczalności samokontroli postępowania administracyjnego przez wydanie zgodnej z prawem uwzględniającej skargę w całości, a więc po stronie organu administracji nie powstaje uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów o samokontroli (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2000r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, Lex nr 40856). Uwzględnienie skargi w całości oznacza bowiem przychylenie się do wszystkich jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie skarga Parku Narodowego, która doprowadziła organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji, zarzucała organowi brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz pobieżne odniesienie się do zarzutów niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., a także naruszenie przepisu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie uwzględniono stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wyrażonego w piśmie z dnia 28 października 2004r. i tym samym nie dopełniono wymogu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. Zatem zaskarżona decyzja nie uwzględniała skargi Parku Narodowego w całości, w związku z czym została wydana z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe, jak i powołanie się przez organ odwoławczy na nieuwzględnienie w toku postępowania administracyjnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (co zdaniem Wojewody mogło wpłynąć na zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego), oznaczało, iż organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe uchybienie stanowiło zatem naruszenie przepisów art. 7 , art. 77 i art. 80 kpa, które mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast samo stwierdzenie istnienia wskazanych uchybień bez rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi, w szczególności zarzutu niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogło stanowić podstawy do zastosowania instytucji autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wszak decyzja wydana w trybie art. w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest decyzją kasacyjną (którą organ mógłby ewentualnie wydać w postępowaniu odwoławczym) lecz merytorycznie rozstrzyga sprawę i nie może być oparta na wytknięciu uchybień mających miejsce w postępowaniu zwykłym. Może zapaść po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 80 k.p.a. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Niniejsze rozstrzygniecie Sadu powoduje, że odżywa skarga na decyzję organu II instancji wydaną w toku postępowania zwykłego. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z §2 ust. 1 i 2 oraz §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w pkt 2 wyroku.