II SA/Gd 538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt A z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt A z siedzibą w B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [..], którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku stwierdzenia, że na nieruchomości obejmującej działki nr [..] w D., gmina L., został wybudowany przez skarżącego, bez pozwolenia na budowę, parterowy budynek magazynowy dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt, wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o nr [..]. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłużenia wskazanych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, która to kwestia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowego, konstrukcji stalowej, dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [..] w D. gmina L. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania złożony został po upływie terminu określonego w postanowieniu organu nadzoru z dnia 6 listopada 2019 r., w związku z czym nie ma podstaw do przychylenia się do wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ stwierdził, że na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie. Z kolei decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego. Następnie, A. wniosło do organu pismo z dnia 30 kwietnia 2021 r. zatytułowane: "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21.04.2021 r., znak [..] oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.12.2020 r., znak [..]". Z pisma wynika, że w trybie art. 127 § 1 k.p.a. skarżący wniósł odwołanie od decyzji orzekającej rozbiórkę budynku magazynowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt, zarzucając m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kończącej sprawę pomimo braku rozstrzygnięcia będącego w toku postępowania dotyczącego zagadnienia wstępnego, jakim dla decyzji o nakazie rozbiórki jest decyzja w sprawie warunków zabudowy. Z treści tego pisma wynika również, że na podstawie art. 142 k.p.a. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co miało wpływ na treść postanowienia oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie pomimo ziszczenia się przesłanki, o której mowa w tym przepisie obligującej organ do zawieszenia postępowania z urzędu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o uchylenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i zawieszenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Organ stwierdził bowiem, że uzasadniona jest jedynie taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do przepisu art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. A. w skardze na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie zarzuciło naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 142 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego treści i przyjęcie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało zaskarżone w tym trybie. W uzasadnieniu skargi skarżący podzielił opinię organu, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje. Wskazał przy tym, że z treści art. 101 § 3 k.p.a. i zaprezentowanej w uzasadnieniu postanowienia jego wykładni nie wynika jednak, że postanowienia takiego nie można zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Możliwość taką wprost przewiduje art. 142 k.p.a. i to właśnie z tego trybu skorzystał skarżący, zaskarżając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w odwołaniu od decyzji merytorycznej oraz wprost wskazując podstawę prawną zaskarżenia postanowienia, jaką jest art. 142 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że narusza ono przepisy art. 134 k.p.a. i art. 142 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, stosownie do art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania lub zażalenia jest wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Jeśli przepisy wykluczają dopuszczalność jednego ze wskazanych środków zaskarżenia jego wniesienie uzasadnia zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., eliminującego możliwość przyjęcia takiego środka do rozpoznania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądowym ukształtowała się jednolita linia przyjmująca, że na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie. Nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawiają wyniki wykładni językowej, celowościowej i systemowej tego przepisu. W zamyśle ustawodawcy poza zakresem zaskarżenia samoistnym zażaleniem pozostawiono postanowienia o odmowie zawieszenie postępowania i o podjęciu postępowania, które nie tamując biegu postępowania nie stanowią zagrożenia dla realizacji zasady szybkości postępowania. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Brak zaskarżalności powyższych postanowień nie oznacza jednak, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – można je kwestionować w odwołaniu od decyzji merytorycznej. Przepis art. 142 k.p.a. stanowi bowiem, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego powyższe uprawnienie procesowe określane jest mianem niesamoistnego prawa zażalenia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 636). Ograniczenie prawa zażalenia tylko do postanowień, których zaskarżalność została uregulowana expressis verbis w przepisach k.p.a., nie wyłącza zatem możliwości prawnej obrony strony. Prawo zażalenia na te postanowienia służy bowiem tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji, a więc zażalenie nie występuje w takim zakresie jako środek zaskarżenia samoistny. Okoliczności ujawnione w niniejszej sprawie potwierdzają, że takie niesamoistne zażalenie na postanowienie powiatowego organu nadzoru z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania legalizacyjnego zostało wniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji merytorycznej z dnia 21 kwietnia 2021 r. orzekającej rozbiórkę budynku magazynowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt zlokalizowanego na działce nr [...]. Tym samym nie można było zaakceptować oceny wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który w zaskarżonym postanowieniu bezpodstawnie zastosował art. 134 k.p.a., albowiem hipoteza tego przepisu nie odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy. Wnikliwa analiza treści odwołania z dnia 30 kwietnia 2021 r. potwierdza, że kwestionując w odwołaniu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na istnienie w sprawie nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego, skarżący sformułował jednocześnie zarzuty skierowane bezpośrednio do wydanego przez ten organ postanowienia z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania, powołując się przy tym na art. 142 k.p.a. Argumentacja podważająca prawidłowość rozstrzygnięcia merytorycznego w decyzji rozbiórkowej łączyła się spójnie z zarzutami odnoszącymi się do wadliwej, zdaniem skarżącego, odmowy zawieszenia postępowania, która skutkowała przedwczesnym rozstrzygnięciem o rozbiórce z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, w treści uzasadnienia odwołania skarżący w sposób wyraźny przyznał, że od postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania nie przysługiwało zażalenie. Pomimo tego, że zarzuty przeciwko postanowieniu przybrały postać odrębnego akapitu zatytułowanego "zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.12.2020 r. znak [..]" i zostały w ten graficzny sposób wyodrębnione, lektura całego odwołania nie pozostawia wątpliwości, że wolą skarżącego nie było odrębne zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, ale skorzystanie z trybu art. 142 k.p.a. i zakwestionowanie tego niezaskarżalnego odrębnie postanowienia (art. 101 § 3 k.p.a.) wraz z odwołaniem. W orzecznictwie sądowym przyjęto zaś, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony. Ponadto, o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 1457/15, LEX nr 2108218). W niniejszej sprawie skarżący, kwestionując postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, powołał się wprost na art. 142 k.p.a. jako podstawę prawną swoich działań, wskazując jednocześnie wyraźnie, że na przedmiotowe postanowienie nie przysługiwało zażalenie w rozumieniu zażalenia samoistnego. W tej sytuacji zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wniesione wraz z odwołaniem należało uznać za złożone "w odwołaniu od decyzji" w rozumieniu art. 142 k.p.a. jako niesamoistne zażalenie. W ocenie Sądu, przejawem nadmiernego formalizmu jest zakwalifikowanie przez organ odwoławczy jako samoistnego zażalenia tego fragmentu odwołania, które wprawdzie zostało zatytułowane przez stronę jako zażalenie, lecz z jego treści jednoznacznie wynika, że stanowi ono część odwołania od decyzji, w której to części zawarto zarzuty przeciwko postanowieniu niepodlegającemu odrębnemu zaskarżeniu, zaś żądanie dotyczy samej decyzji. Należy w tej mierze mieć na względzie art. 128 k.p.a., z którego wynika, że już samo niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Wobec powyższego odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2021 r. potraktować należało jako jednorodne pismo, którego elementem integralnym jest zażalenie na postanowienie tego organu z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania legalizacyjnego, które nie jest odrębnie zaskarżalne. Organ odwoławczy powinien ustosunkować się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu niepodlegającemu odrębnemu zaskarżeniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. W konsekwencji, uznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wniesionego w odwołaniu od decyzji rozbiórkowej za samoistny środek zaskarżenia naruszyło art. 142 k.p.a. i doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a., które nie powinno mieć w niniejszej sprawie miejsca. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, ażeby poddać, odrębnemu od odwołania, rozpoznaniu zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.