II SA/Gd 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 21 listopada 2013 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13 marca 2012 r. poz. 1013) ustalił dla P. K. opłatę adiacencką w wysokości 20.460 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina K., stanowiącej działkę nr [...], w wyniku podziału tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka nr [...] o łącznej powierzchni 4,2300 ha, stanowiła własność P. K., a jej podział zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 28 maja 2012 r. W wyniku podziału powstały działki o nr [...]. Przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...]. Przedmiotem podziału było wydzielenie trzech działek pod zabudowę jednorodzinną, jednej pod dojazd o charakterze wewnętrznym oraz dwóch działek - nr [...] i [...], które to przeszły na własność Gminy [...] - jako pas infrastruktury technicznej, ścieżki i dojazd wzdłuż ulicy G. Podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. G. w dniu 5 października 2013 r., a przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka nr [...] przed podziałem i działki nr [...] - powstałe z podziału działki nr [...]. W sporządzonym operacie biegły określił wartość prawa własności działki nr [...] (stan przed podziałem) na 6.183.100 zł, zaś wartość poszczególnych działek po podziale działka nr [...] – 170.000 zł, działka nr [...] – 170.000 zł, działka nr [...] – 170.000 zł, działka nr [...] – 183.600 zł oraz działka nr [...] – 5.557.700 zł. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrost wartości nieruchomości wyniósł 68.200 zł. Opłata adiacencka, zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., stanowiła 30 % wzrostu wartości nieruchomości, wykazanej w operacie. W związku z powyższym opłata adiacencka została wyliczona na kwotę 20.460 zł. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wartości w/w działek przed i po podziale, zgromadził bazę 29 transakcji z aktów notarialnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Badaniem objęto prawo własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Wszystkie transakcje oceniono pod względem wiarygodności, jeżeli chodzi o warunki zawarcia transakcji, przedmiot ich sprzedaży oraz uzyskane ceny transakcyjne. Z tej bazy następnie wybrano próbkę reprezentacyjną - 17 nieruchomości, które objęto szczegółową analizą. W oparciu o przyjętą próbkę reprezentatywną biegły ustalił, że cena minimalna wynosi 87,42 zł/m, cena maksymalna 224,16 zł/m, a różnica pomiędzy nimi 136,74 zł/m. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości biegły przyjął: położenie, atrakcyjność lokalizacji - 30 %, kształt działki 20%, możliwości inwestycyjne - 15%, uzbrojenie techniczne i droga dojazdowa - 20%, powierzchnia działki - 15%. Rzeczoznawca przyjął do wyceny działki przed podziałem i nowej działki nr [...] obiekty nr 2.15 i 17. Z kolei do wyceny mniejszych działek powstałych w wyniku podziału rzeczoznawca przyjął nieruchomości nr 1,4 i 9. Organ występował do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii dotyczących wyceny i uznał operat sporządzony w dniu 5 października 2013 r. za rzetelny i zgodny przepisami, a tym samym za wiarygodny dowód w sprawie potwierdzający wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem jej podziału. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia kwoty odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogi gminne oraz naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej objawiające się w tym, że właściwy organ nakładający na właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszył zasadę sprawiedliwości społecznej, działając nieuczciwie i pomijając interes wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w myśl art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym i winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z dnia 25 września 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. G. Organ I instancji dokonując analizy tego operatu wystąpił do rzeczoznawcy, który sporządzał operat o wyjaśnienie wątpliwości związanych z tym operatem. Rzeczoznawca majątkowy uwzględniając uwagi organu sporządził w dniu 5 października 2013 r. nowy operat, z którego wynika, że wartość działki po podziale wzrosła o kwotę 68.200 zł (we wcześniejszym operacie wartość określono na kwotę 70.600 zł). Dalej organ wyjaśnił, iż operat szacunkowy z dnia 5 października 2013 r., który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada wymogom ustawowym i spełnia warunki określone w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Oszacowanie wartości rynkowej, ze względu na cel wyceny nastąpiło w przedmiotowej sprawie przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotem postępowania nie była sprawa odszkodowania za działki, które przeszły na własność Gminy, tylko kwestia czy w związku z podziałem nieruchomości wzrosła jej wartość. Ponadto na podstawie umowy z dnia 4 października 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą a skarżącym uzgodniono odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę w wysokości 30 zł za 1 m2. Jak wynika z umowy skarżący wyraził zgodę na taką wysokość odszkodowania za działkę. Kwota odszkodowania, zgodnie z tą umową, miała zostać zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej. Odszkodowanie zgodnie z umową wynosiło 8.310 zł. P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy oraz prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez obciążenie P. K., J. K., M. K., M. K., G. K. oraz J. M. opłatą adiacencką w wysokości ustalonej stosownie do wielkości działek, których właścicielami są obecnie. W jego ocenie za niesprawiedliwe i krzywdzące uznać należy, obciążanie go tym obowiązkiem w całości, podczas gdy dysponował on przedmiotową nieruchomością wyłącznie jako wykonawca testamentu, a przysporzenie nastąpiło na rzecz innych niż skarżący osób, których opłatą adiacencką nie obciążono. Nadto skarżący wskazał, że przepisu nie nakładają obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej a jedynie przewidują taką możliwość. Nie jest więc wykluczona możliwość odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Organ zaś powinien uwzględnić słuszny interes skarżącego, tym bardziej, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do przekazania na rzecz gminy części korzyści uzyskanej na skutek wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale. Z bezspornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na wniosek skarżącego P. K., nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została podzielona zgodnie z ostateczną decyzją z dnia 28 maja 2012 r. na siedem działek o numerach [...] – [...]. Bezsporne jest również, że w uchwale z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...] Rada Gminy [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 %. Sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), w szczególności przepisami Działu IV Rozdziału 1 zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości" oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), operat szacunkowy dotyczący nieruchomości przed i po podziale oceniony został przez organy obu instancji w sposób dokładny i wszechstronny zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 Kpa. Analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że nie zawiera on założeń sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa. Organy administracji obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego i potwierdziły, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organy nie ograniczyły się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz sprawdziły, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł oraz skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Również ocenie Sądu prawidłowość sporządzenia operatu i jego wnioski końcowe nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia legalności. Brak jest bowiem podstaw do skutecznego podważenia wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie i zaprzeczenia wnioskowi, że ustalony wzrost wartości nieruchomości miał związek z dokonanym podziałem nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że wzrost wartości dotyczy wydzielanych działek budowlanych o powierzchni 1000 m, gdyż wartość metra kwadratowego zarówno nieruchomości przed podziałem – działki nr [...], jak i największej wydzielonej działki nr [...], wynosiła według rzeczoznawcy tę samą kwotę, tj.147,01 zł. Ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości nie kwestionował zresztą skarżący ani w odwołaniu, ani też wniesionej do Sądu skardze. W odwołaniu skarżący wskazał na brak ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi gminne. Z kolei w skardze zakwestionował obciążenie go w całości opłatą adiacencką w sytuacji, gdy podziału nieruchomości dokonał on wyłącznie w celu zrealizowania zobowiązania wynikającego z zapisu testamentowego. W zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne ustalane jest w odrębnym postępowaniu, przy czym skarżący w drodze umowy z gminą ustalił to odszkodowanie na kwotę 8.310 zł. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać zaś należy, że dyspozycja przepisu art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co do tego, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty planistycznej jest właściciel, na wniosek którego dokonany został podział nieruchomości, której to wartość na skutek tegoż podziału wzrosła. W przepisie tym chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie dokonywania podziału nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność, że elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 21/99, ONSA z 2000 Nr 2 poz. 56, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000, sygn. akt OPK 8/00, ONSA z 2001 r. Nr 1 poz. 15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt OPS 5/09). Wskazać nadto należy, że opłata obciążająca właściciela nie jest zależna ani od tego, czy w ogóle dokonał on zbycia wydzielonych działek, ani też czy osiągnął on jakąkolwiek korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest jedynie dokonanie podziału nieruchomości i obiektywny wzrost wartości nieruchomości wskutek tegoż podziału. Skutkiem właśnie tego zdarzenia określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową. Skoro opłata adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem obciąża właściciela nieruchomości, na którego wniosek dokonano podziału, to nabywcy nieruchomości powstałych w wyniku podziału nie mogą być uznani strony niniejszego postępowania. Nie mają oni bowiem ani interesu prawnego, ani obowiązku w tej sprawie, niezależnie od podstawy nabycia przez nich nieruchomości. W szczególności zaś interesu prawnego nie uzasadnia fakt, że skarżący dokonał podziału nieruchomości w celu wykonania zapisów testamentowych, którymi został obciążony jako spadkobierca testamentowy. Na skutek dziedziczenia to on stał właścicielem całej nieruchomości i to na jego wniosek został dokonany podział tejże nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do obciążenia zapisobierców opłatą adiacencką proporcjonalnie do nabytych przez nich działek. Nadto jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przy spełnieniu przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku wyjaśniać, dlaczego nie odstąpił od nałożenia tej opłaty, ponieważ mimo pozostawienia rozstrzygnięcia tej sprawy jego uznaniu, musi on dochodzić należności będących dochodami własnymi gminy. Dopiero w sytuacji, kiedy w ramach przysługującego mu uznania, organ chciałby odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej, to musiałby w uzasadnieniu decyzji (np. o umorzeniu postępowania) wyjaśnić, jakie szczególne okoliczności uprawniają go na gruncie art. 7 k.p.a. do przyznania prymatu interesowi strony przed interesem społecznym. Mówiąc innymi słowy, uzasadnienie takiej decyzji musiałoby zawierać wyjaśnienie, dlaczego odstąpienie od ustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia nie stanowi naruszeniadyscypliny finansów publicznych (por. wyrok z dnia 22 lipca 2014 r, I OSK 2960/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny skargę jako bezzasadną oddalił.