II SA/Gd 548/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 292,80 zł dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług- tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Gmina Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta w dniu 7 sierpnia 2008r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi - ulicy [...] na terenie Gminy Miasta położonej w obrębie [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Do wniosku inwestor dołączył koncepcję drogową dla ulicy [...]. Starosta Wejherowski decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2008 r., działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 21 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.u. nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 32, art. 46, art. 48 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki lokalizacji drogi - ulicy Bocznej na terenie gminy Miasta położonej w obrębie [...] na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił, że stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja została wydana na podstawie tej ustawy przed zmianami obowiązującymi od dnia 10 września 2008 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. F., S. F. oraz D. i J. H. A. F. wskazała, że nie zgadza się na budowę drogi gminnej na działce, do której służy jej prawo własności. S. F. zarzucił rażącą obrazę przepisów art. 107 k.p.a. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej nieobowiązujących przepisów. Ponadto podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przez Sądem Rejonowym toczy się sprawa w przedmiocie działu spadku obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], co zdaniem odwołującego uzasadniało zawieszenie postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Z kolei D. i J. H. oświadczyli, że nie zgadzają się na budowę drogi gminnej - ulicy [...] na ich działce. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 5 marca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 4, art. 7 ust. 2, 3 i 4 i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku rozpoznania skargi S. F. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 195/09, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, że będący stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym S. F., będący współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zmarł, przy czym brak jest danych dotyczących daty jego zgonu, albowiem okoliczność ta wynika z adnotacji doręczyciela na zwróconym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 16 grudnia 2008 r. Organy obu instancji, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wbrew przepisom art. 10 § 1 k.p.a., nie brali udziału następcy prawni zmarłego S. F., który został uznany przez organy obu instancji za stronę tegoż postępowania. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie, jak również nie zostały one zawiadomione, w trybie art. 7 ust. 2 i 4 ustawy, o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i o wydaniu decyzji organu odwoławczego. Uchybienia powyższe nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, który ponadto doręczając własną decyzję również pominął następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania S. F. Wskazane wyżej naruszenia stały się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów odwołania wskazał, że decyzja została wydana na właściwej podstawie prawnej, to jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jej treść odpowiada zakresowi stosowania tejże ustawy, w związku z czym użycie w rozstrzygnięciu odmiennych sformułowań, niż użyte w ustawie, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu niedopuszczalności drogi administracyjnej z uwagi na możliwość przebiegu drogi na przedmiotowym terenie w drodze ustanowienia służebności drogowej oraz zarzutu odnoszącego się do postulowanej przez skarżącego konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania o dział spadku, w którego skład wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem o lokalizację drogi Sąd wyjaśnił, że powoływana ustawa wprowadziła dopuszczoną prawem możliwość zmiany stosunków własnościowych na danym terenie w drodze administracyjnoprawnej w ramach postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej. Prowadzenie postępowania na podstawie ww. ustawy jest zatem dopuszczalne bez względu na panujące lub mające powstać na danym terenie w przyszłości stosunki własnościowe. Postępowanie to samo w sobie prowadzi bowiem do zmiany tych stosunków w celu wydzielenia terenów niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie mają zatem znaczenia dla toku tegoż postępowania czynności dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o lokalizację drogi podejmowane w celu dokonania zmian własnościowych na tym terenie (np. ustanowienie służebności drogowej, czy złożenie wniosku o dział spadku). Sąd nadto podkreślił, że organy właściwe w sprawach lokalizacji drogi nie mają kompetencji do kwestionowania racjonalności usytuowania drogi i jej przebiegu określonej we wniosku inwestora, kontrolują bowiem zgodność planowanej inwestycji z przepisami. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 28 listopada 2008 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podjął kroki w celu ustalenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Ustalono że zmarły S. F. pozostawił żonę A. F. i córkę K. P., obie zamieszkałe w W. ul. [...]. W chwili obecnej toczy się w Sądzie Rejonowym postępowanie spadkowe pomiędzy ww. stronami, jednak w rozumieniu tutejszego organu jasne jest, że powiadomienie obu spadkobierczyń spełnia wymóg powiadomienia podmiotów posiadających interes prawny po zmarłym S. F. W odpowiedzi na zawiadomienie o toczącym się postępowaniu A. F. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie braku zgody na lokalizację drogi B., a S. F. nie zgodził się na proponowane rozwiązanie kwestionując potrzebę budowy przedmiotowej drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł powodów uzasadniających zmianę kształtu przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ta stanowi realizację interesu społecznego mieszkańców poprzez zapewnienie dobrego dojazdu do działek, budowę odwodnienia i oświetlenia ulicy, wykonanie utwardzonej nawierzchni, chodników, wjazdów na posesje itp. Zmiany w infrastrukturze pasa drogowego w ramach projektowanej inwestycji bezsprzecznie poprawią bezpieczeństwo użytkowników dróg oraz dojazd wszelakich służb (np. wozy straży pożarnej, śmieciarki itp.). Skargę na powyższą decyzją złożył S. F. stwierdzając, że nie wyraża zgody na projektowaną ulicę B.. Już w latach 80 – tych sporządzono projekt działek i ulic zajmując tereny prywatne bez zgody właścicieli. W ocenie skarżącego taka sytuacja wymusza na właścicielach sprzedaż ich nieruchomości i jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie rozważań wskazać należy, że sprawa o wydanie decyzji o ustalenie warunków lokalizacji drogi, której dotyczy skarga w niniejszej sprawie była już przedmiotem sądowej kontroli i wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. (II SA/Gd 195/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez S. F. decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2009 r. Uchylenie ww. decyzji nastąpiło z innych powodów niż wskazane w skardze (niedokonanie przez organ niezbędnych ustaleń w zakresie stron postępowania uniemożliwiające następcom prawnym zmarłego uczestnika postępowania S. F. udział w postępowaniu administracyjnym). Jednocześnie Sąd uznał za stosowne odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. W motywach wyroku Sąd stwierdza: 1. bezzasadny jest zarzut błędnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, albowiem decyzja została wydana na właściwej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 2. nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niedopuszczalności drogi administracyjnej z uwagi na możliwość ustalenia przebiegu drogi na przedmiotowym terenie w drodze ustanowienia służebności drogowej, 3. dopuszczona prawem możliwość zmiany stosunków własnościowych na terenie, którego dotyczy decyzja o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, powoduje, że nie mają znaczenia dla tego postępowania panujące lub mogące powstać na danym terenie stosunki własnościowe, 4. w świetle jednoznacznej treści uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 1999 r. Nr [...] zaliczającej do dróg gminnych m.in. ulicę B., bezzasadny jest zarzut wydania decyzji o lokalizacji drogi nie zaliczonej do dróg publicznych. Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tym wypadku ocena, o której mowa w art. 153 ww. ustawy wyrażona została w powołanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r. Organ administracji zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił również skarżącemu zasady ustalania wysokości i przyznawania odszkodowania za wydzielone i przejęte pod drogi publiczne nieruchomości. Zauważyć należy, że ustalenie lokalizacji drogi należy do właściwych organów administracyjnych i nie jest rzeczą Sądu ocena racjonalności samego przedsięwzięcia jak również przebiegu drogi, co jest między innymi zarzutem skargi w niniejszej sprawie. Jak to wyraził Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., kontrola badania zgodności planowania inwestycji odbywa się w zakresie jej zgodności z prawem. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia ze strony wydających decyzję organów. Ponieważ z przyczyn wyżej wskazanych nie mogły być przedmiotem rozpoznania zawarte w skardze zarzuty co do celowości projektowanej inwestycji drogowej, uznać należało, iż organ II instancji prawidłowo wykonał zalecenia i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. i wydana decyzja jest zgodna z prawem. Wskazać nadto należy, iż wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy ponownie rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. Prawo ochrony środowiska. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi M.K. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 292,80 zł tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.