II SA/Gd 557/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 15 grudnia 1997 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127, ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...]. Z powyższej działki wydzielono m. in. działkę o numerze [...] (pow. 0,0193 ha), która przeszła, za odszkodowaniem, na własność Gminy C. z przeznaczeniem pod budowę drogi. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2009 roku, uzupełnionym pismem z dnia 13 października 2010 roku, K. K. wystąpiła o zwrot ww. działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż domaga się zwrotu przedmiotowej działki, która została wydzielona pod drogę i przeszła, za symbolicznym odszkodowaniem, na własność Gminy C., ponieważ - pomimo upływu 12 lat, droga nie została zrealizowana. Decyzją z dnia 29 grudnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 142 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0193 ha, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości, które - w wyniku wydzielenia w decyzji podziałowej działki pod drogę publiczną, stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniosła, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość została wydzielona pod drogę i przeszła na własność Gminy, tym niemniej nastąpiło to nie na jej wniosek tylko z urzędu. Decyzja podziałowa była zatem w tym zakresie w rzeczywistości przymusowym wywłaszczeniem. Zdaniem skarżącej, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy stosować w drodze wykładni celowościowej także do nabycia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie dojdzie do dyskryminacji i nierówności wobec prawa w zależności od tego, na czyją rzecz nabyta została nieruchomość. Podniosła, że cel, na jaki nieruchomość została przeznaczona (droga) nie został przez 13 lat zrealizowany i nie ma planów jego realizacji w przyszłości. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n.. Zacytował również art. 216 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy, który stanowi, iż przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127, ze zm. - dalej w skrócie "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku"). Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy C. w wyniku wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 15 grudnia 1997 roku decyzji opartej na treści art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Wojewoda zacytował treść ww. przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji, i stwierdził, że interpretując w sposób literalny zapisy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który odnosi się jedynie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstawy prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], gdyż w tym przypadku nie ma możliwości zastosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 667/08. Wojewoda wyjaśnił, iż nieruchomość nabyta przez gminę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku nie podlega zwrotowi z tej przyczyny, iż w wymienionym przypadku nie może być mowy o wywłaszczeniu, przejęciu lub nabyciu w rozumieniu art. 216 u.g.n. Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku został dokonany podział nieruchomości na wniosek właściciela, zaś prawo własności przedmiotowej działki przeszło z mocy prawa na rzecz gminy. O wywłaszczeniu nieruchomości stanowiły przepisy rozdziału 6 powyższej ustawy, nie można więc mówić o wywłaszczeniu w przypadku gdy nieruchomość została podzielona w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2003 roku, sygn. akt I SA 322/02, organ odwoławczy podniósł, że art. 216 ustawy nie obejmuje przepisów ustawy z dnia 29 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Jakkolwiek dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, przejście bowiem na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie. Z tych też przyczyn podniesiony przez K. K. zarzut, iż cel, na który przedmiotowa nieruchomość została przejęta, tj. budowa drogi gminnej, nie został zrealizowany, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia. Nie ma bowiem potrzeby badania przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, określonej w art. 136 u.g.n., gdyż te przepisy w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. Prawo własności działki nr [...] przeszło bowiem na rzecz Gminy C. z mocy prawa, co oznacza, że nie zostało nabyte w drodze wywłaszczenia. W skardze na powyższą decyzję K. K. wniosła o jej uchylenie lub zmianę poprzez zwrot przedmiotowej nieruchomości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniosła, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 732/08, że sformułowanie przepisu art. 216 u.g.n. pozwala na przyjęcie, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, bez względu na to, który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych ustawą miał miejsce. Zatem odesłanie wynikające z brzmienia art. 216 u.g.n. uznać należy za obowiązujące w razie przejścia własności nieruchomości. Podniosła, że pominięcie w art. 216 ust. 2 u.g.n. zapisu o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego powoduje, iż prawa do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozbawieni są ci, od których jednostka samorządu terytorialnego nabyła nieruchomość, poprzez przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Natomiast prawo do ubiegania się o zwrot takiej nieruchomości posiadają ci, od których w taki sam sposób nabył nieruchomość Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej, brak jest takich wartości, zasad lub norm konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie wskazanych wyżej grup osób. Znajdują się one bowiem w bardzo podobnej sytuacji. Jedyna różnica to podmiot, na którego rzecz nabyta została nieruchomość. Skarżąca wniosła nadto o rozważenie możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 216 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija możliwość odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych także na rzecz jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, gdyż niewątpliwie od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd mógł zatem jedynie ocenić prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew oczekiwaniu skarżącej nie był natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o zwrot nieruchomości. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, przepisy rozdziału 6 działu III ww. ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm. - dalej jako "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku"). Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem przyjąć należało, że nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, z woli ustawodawcy, winny podlegać przepisom o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscu należy, że powyższa regulacja prawna została wprowadzona do ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku ustawy nowelizacyjnej z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, nr 141, poz. 1492 ze zm.). Ta sama ustawa wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe ustawowe definicje, w tym definicję zbywania i nabywania nieruchomości, które to pojęcie zostało zdefiniowane jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3 lit. b u.g.n.). Mając na uwadze treść tej definicji, przyjąć zatem należy, że odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze czynności prawnej. W tym pojęciu nie mieści się natomiast przejście prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, albowiem następowało ono z mocy samego prawa, a nie w konsekwencji czynności prawnych. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, iż przejście prawa własności w uregulowanym przez niego trybie nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 roku, sygn. akt I OSK 645/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2003 roku, sygn. akt I SA 322/02, Baza Orzeczeń LEX nr 149531; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, Baza Orzeczeń LEX nr 606740; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 707/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Sz 46/10; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nabycie własności nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku następowało na rzecz gminy. Regulacja ta nie przewidywała natomiast przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ustawodawca w przepisie art. 216 ust. 2 u.g.n. w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wskazał, że chodzi jedynie o nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa W związku z tym dokonywanie takich zabiegów interpretacyjnych, które mają prowadzić do uznania, że chodzi również o nieruchomości nabyte na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, prowadzi do zmiany treści przepisu, a więc wkracza w sferę kompetencji ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 roku, sygn. akt I OSK 645/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 roku, sygn. I OSK 667/08, Baza Orzeczeń LEX nr 555868). Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 roku form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 667/08, Baza Orzeczeń LEX nr 555969; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 707/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu zawartego w przytoczonym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 732/08, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albowiem zawarta w tym wyroku teza o dopuszczalności zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do gruntów, których własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 12 ust. 5 (zastąpionego regulacją zawartą w art. 10 ust. 5) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, oparta została na błędnym założeniu, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów do nieruchomości "przejętych lub nabytych". Tymczasem przepis ten, odmiennie od treści art. 216 ust. 1 u.g.n., nie zawiera regulacji dotyczącej zarówno nieruchomości "przejętych", jak i "nabytych", na rzecz Skarbu Państwa, lecz mowa w nim jest wyłącznie o nieruchomościach "nabytych na rzecz Skarbu Państwa", zaś - jak to już wyżej wskazano, definicję nabycia nieruchomości zawiera art. 4 pkt 3 lit. b u.g.n. i w tej definicji nie mieści się przejście prawa własności z mocy prawa, czyli również w trybie art. 10 ust. 5 (dawniej art. 12 ust. 5) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Ustawodawca w art. 216 ust. 1 u.g.n. użył zwrotu "nieruchomości przejęte lub nabyte", zaś w stosunku do aktów wymienionych w ustępie 2. tego przepisu jedynie zwrotu "nieruchomości nabyte". Wynika z tego, że przepis ustępu 1. dotyczy sytuacji, w których przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło zarówno z mocy samej ustawy (przejęcie), jak też w drodze stosownych aktów organów władzy lub też w drodze czynności cywilnoprawnych o skutkach analogicznych do wywłaszczenia (nabycie), natomiast ustęp 2. reguluje wyłącznie takie sytuacje, w których przejście własności następowało na podstawie stosownych aktów organów władzy lub czynności cywilnoprawnych, tj. nabycie. Słusznie zatem organy obu instancji odmówiły skarżącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2000/06, Baza Orzeczeń LEX nr 338305). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak było podstaw do postulowanego przez skarżącą stawiania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu o zgodność analizowanego art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. z przepisami Konstytucji RP z 1997 roku. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że wykładnia tego przepisu zastosowana przez organy obu instancji prowadzi w niniejszej sprawie do dyskryminacji i niedostatecznej realizacji konstytucyjnego nakazu równości i ochrony praw majątkowych w zależności od tego na czyją rzecz nabyta została nieruchomość. Konstytucyjna zasada równości i zakazu dyskryminacji wynika z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, w sytuacji gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału dokonanego na podstawie ustaw obowiązujących przed dniem wejścia w życie, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Fakt, że ustawa odmiennie reguluje sytuację dotyczącą przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział, a inaczej dotyczącą wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej, oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany, jako naruszenie zasady równości, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Podkreślić również należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1997 roku, sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób i tryb uzyskania prawa własności nieruchomości na cele publiczne. Nieruchomości przejęte na rzecz gminy pod budowę ulic w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku nie stanowiły nieruchomości wywłaszczonych w szerokim ujęciu tego pojęcia. Podział nieruchomości w tym trybie następował na wniosek właściciela, a skutek w postaci przejścia własności na rzecz gminy następował z mocy prawa. Zatem nie następowało przymusowe, o charakterze władczym, odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności nieruchomości, co stanowiło o istocie wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Lu 746/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK z 2001 roku Nr 7, poz. 216) przyjął, że "ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i - w art. 136 - odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności". W wyroku z dnia 9 grudnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt SK 43/07 (OTK-A z 2008 roku Nr 10, poz. 175), Trybunał podzielił to stanowisko. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Art. 216 u.g.n. przewiduje natomiast zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Jak z powyższego wynika, nieruchomość nabyta z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku nie może być potraktowana zarówno jako nieruchomość wywłaszczona, jak również jako nieruchomość określona w art. 216 u.g.n., do której można stosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym miejscu należy także zauważyć, iż również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził rozwiązanie podobne jak w art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. wynika bowiem, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Art. 112 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., może zostać wydana wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Przejście prawa własności działki wydzielanej pod drogę jest jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Regulacja ta stanowi kontynuację regulacji zawartej uprzednio w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 u.g.n. wyraźnie wynika, że przesłanki oraz tryb przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej są różne. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III u.g.n. Również zatem na gruncie tej ustawy, trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne i przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządy terytorialnego na skutek wydania na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę K. K. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.