II SA/Gd 559/08

Dnia 14 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta G. na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2008 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości postanawia: odmówić stronie skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku, nr [...]. Skarb Państwa – Prezydent Miasta wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2008 roku, nr [...]. Decyzją tą organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku, nr [...] ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że wnoszący odwołanie - Prezydent Miasta nie jest stroną w sprawie. Wojewoda wszczął następnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku, po czym postanowieniem z dnia 29 maja 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w zw. z art. 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wstrzymał z urzędu wykonanie tejże decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku. W skardze na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2008 roku Skarb Państwa – Prezydent Miasta zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku. Wniosek uzasadniono treścią art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz zagrożeniem wystąpienia znacznej szkody spowodowanej realizacją wypłaty odszkodowania na podstawie wadliwej decyzji organu I instancji. Uzupełniając powyższy wniosek w piśmie z dnia 4 września 2008 roku strona skarżąca stwierdziła, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody grozi Skarbowi Państwa powstaniem znacznej szkody majątkowej, albowiem zaskarżona decyzja jest bezpośrednio związana z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku, której wykonanie rzeczywiście zostało wstrzymane postanowieniem Wojewody, aczkolwiek strona przeciwna złożyła na to postanowienie zażalenie. Zdaniem strony skarżącej niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody w postaci konieczności wypłacenia odszkodowania w kwocie ponad 10 milionów złotych. Ponadto strona skarżąca wskazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wykonania dotkniętej wadą nieważności, poprzedzającej decyzję zaskarżoną, decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku, w związku z czym zachodzi również potrzeba wstrzymania wykonania tejże decyzji. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a także o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu ani charakter zaskarżonej decyzji organu II instancji, ani twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, nie przemawiają za wstrzymaniem jej wykonania. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; komentarz T. Woś do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; komentarz B. Dauter do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160). Zaskarżona decyzja organu II instancji nie posiada tak rozumianej cechy wykonalności. Istotą jej jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie pozbawiony jest statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, czy też w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Nie istnieje zatem jakikolwiek stan rzeczy, którego spowodowanie byłoby wymagane poprzez wykonanie tejże decyzji. Sąd zważył również, iż istotą instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) jest zapobieżenie wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji – w ocenie Sądu - tego typu zagrożeń nie powoduje. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji Sąd zważył, że zgodnie z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również – wraz z art. 61 § 3 zd. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Podnieść jednak należy, że art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu nie znajduje zastosowania, gdy aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Tym samym - skoro charakter zaskarżonej decyzji (w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego) wyklucza możliwość badania prawidłowości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to w takiej sytuacji należy wykluczyć także możliwość rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji objętej postępowaniem odwoławczym następnie umorzonym decyzją organu II instancji. Wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku nie mógł zatem zostać uwzględniony. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że w wyniku wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia 29 maja 2008 roku o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 roku strona skarżąca została objęta ochroną tymczasową przed ewentualnymi następstwami przystąpienia do wykonania decyzji o ustaleniu w stosunku do niej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej brak wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie grozi stronie skarżącej powstaniem znacznej szkody majątkowej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że postanowienie Wojewody z dnia 29 maja 2008 roku zostało zaskarżone zażaleniem przez stronę przeciwną. Zgodnie bowiem z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Oznacza to, że mimo wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody z dnia 29 maja 2008 roku, strona skarżąca nadal korzysta z ochrony tymczasowej przyznanej tymże postanowieniem. Sąd zważył również, iż podnoszona przez stronę skarżącą kwestia niewydania przez Wojewodę postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji własnej z dnia 15 maja 2008 roku na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Należy jednak wyjaśnić skarżącemu, że przepis art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowiący postawę wstrzymania decyzji przez organ, a nie przez Sąd, również obejmuje swoim zakresem tylko decyzje, które mogą być wykonane, a więc takie akty administracyjne, które są źródłem egzekwowalnych praw i obowiązków (por. M. Gdesz, Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – interpretacja art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 6, str. 28). Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie można zaliczyć do decyzji podlegających wykonaniu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniosek strony skarżącej za bezzasadny i na podstawie wskazanych powyżej przepisów, a w szczególności art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.